全球商用船隻中國佔比近50%，中國海事工業基礎，配合著中國非市場行為與軍民融合戰略，支撐中國全球擴張。川普行政命令更強調盟國與夥伴關係之間的合作。
在美中不斷加碼的關稅大戰之外，美國總統川普於 4 月 9 日簽署行政命令，欲重振美國造船產業並削弱中國對全球航運業的掌控。多年來，美國兩黨的國會議員一直警告，中國在海洋上的影響力日益擴大，而美國的海軍備戰能力卻在下降。
針對中國 課徵高額美國港口停靠費
因此，民主黨籍參議員凱利（Mark Kelly）與共和黨籍參議員楊恩（Todd Young）對該行政命令表示歡迎，並表示將重新提出跨黨派法案協助振興造船產業。
白宮的行政命令指示美國貿易代表署（USTR）推動提案，對所有船隊中包含中國製造或懸掛中國國旗的船隻，徵收高額的美國港口停靠費，金額可達數百萬美元，同時敦促美國盟國採取類似做法。
不過，美國貿易代表署所提出的港口費方案曾遭到大宗商品出口商、產業團體及美國航運業者的強烈批評，認為此舉可能會導致供應鏈混亂、港口城市的就業流失以及通膨上升。
圍堵並防弊 船岸起重機等中國製造 都在關稅範圍內
行政命令也要求美國貿易代表署考慮對使用中國製零組件、在中國生產或組裝，或由中國公民擁有、控制或具重大影響力的企業所製造的船岸起重機（ship-to-shore cranes）課徵關稅，此外也涵蓋其他貨物裝卸設備。
同時進一步要求美國國土安全部執行港口維護費（Harbor Maintenance Fees）與其他相關費用的徵收，並防止貨運業者藉由將貨物運往墨西哥與加拿大的港口後再經陸路進入美國，來規避這些費用。
川普在白宮橢圓辦公室表示，美國將投入大量資金在造船上，以恢復美國在此領域的產能。他說：「我們真的落後太多太多了，過去我們一天造一艘船，現在幾乎連一年造一艘都沒有，明明我們是有那個能力的。」
為什麼川普現在提出重振造船業？
美國造船產業自 1970 年代達到巔峰後，由於高昂成本與複雜的法規架構而持續衰退，反觀中國等競爭對手則迅速崛起。
全球商用船隻中國佔比近50%
根據美國戰略與國際研究中心（CSIS）數據，美國目前僅生產全球商用船隻總量的不到 1%，而中國的佔比已達近 50%，而 1999 年時中國僅占 5%。
中國最大的國有造船企業在 2024 年所建造的商用船舶（以總噸位計）比美國自二戰結束以來所有商船建造總量還多。
而川普的行政命令反映出華盛頓越來越普遍的看法：造船業是攸關長期經濟競爭力與國家安全的關鍵戰略產業。戰略與國際研究中心認為，其背後有數個環環相扣的原因：
造船能量衰退 限制美國生產維修能力
第一，美國造船能力的衰退對軍事備戰構成重大挑戰。
產業能量不足，限制了美國迅速生產或維修軍艦與商船的能力，這些船艦在維護國安時扮演關鍵角色。
對外國製造或外國營運船舶的依賴，尤其是中國製或懸掛中國國旗的船，可能導致美國在危機或衝突期間受到嚴重掣肘，特別是在維持海外軍事行動所需的可靠海運能力時。
創造優質勞工就業機會
第二， 重振造船業能為美國勞工創造可觀且優質的就業機會。
根據美國海事管理局（U.S. Maritime Administration）估算，造船業的薪資比私人企業平均薪水高出近五成。
扶植此一產業有望為數萬名美國工人提供穩定工作，並扭轉製造業長期流失的頹勢。
中國海事工業基礎 支撐中國全球擴張
第三， 若美國與盟國不協調行動來強化產能，中國將持續擴大在全球造船業的主導地位。
這不容忽視，因為中國龐大的海事工業基礎正是快速海軍擴張的支柱之一，而這種擴張已開始動搖印太地區原本脆弱的軍事平衡。
日本南韓自2000年 造船市占率從74%下滑至42%
現今，解放軍海軍擁有的軍艦數量已超越美國海軍，預估至 2030 年將達 425 艘。這一擴張在很大程度上仰賴中國遍布全國、同時能建造商用與軍用船艦的「軍民兩用」造船廠。
中國崛起為全球造船強國，不只是美國的挑戰。美國的兩個主要盟友南韓與日本過去長期主導此一產業，但自 2000 年以來，兩國合計市占率已從 74% 快速下滑至 2024 年的 42%。
美國「海事行動計畫」
這項行政命令突顯川普政府重建美國海事產業實力的政策優先順序，不過外界對執行細節仍有許多疑問。其中最核心的內容是設立「海事行動計畫」，由國安顧問負責協調多個政府機構，包括國防部、商務部、交通部、勞工部、國土安全部，以及美國貿易代表署，共同制定後續行政與立法行動的藍圖。
在命令所列的多項重點中，尤以對產業基礎的新投資最為關鍵。
其中包括動用《國防生產法》第三章的授權，讓聯邦政府得以直接投資，並吸引民間資本投入造船廠與供應鏈體系。
穩定資金來源 培養專業海事人才
行政命令也設立了「海事安全信託基金」，提供穩定的資金來源，並提出各類財務誘因，鼓勵民間投資國內造船產業。
另一項重要措施，是著手培養具備專業技術的海事人才，以支撐產業成長。這部分包括要求相關單位提出擴增教育與訓練資源的報告，同時推動美國商船學院（U.S. Merchant Marine Academy）現代化。
這些措施相當重要，因為該產業目前已面臨嚴重人力短缺，一些分析人士甚至認為這是限制美國造船能力的首要瓶頸。
引入日韓歐盟等企業
比較出人意料的是，該命令還包含兩項條文，指示相關機構與盟國及夥伴政府展開協商，討論 貿易代表署所推政策與如何引導外資投入美國造船業。
考慮到日本、南韓與歐洲等盟國企業在全球造船供應鏈中扮演的關鍵角色，爭取其支持、協助引導全球需求從中國造船廠轉移開將是重點。
而且，若無這些盟友與夥伴提供的深厚技術與產業經驗，美國想要讓造船業回流本土將困難重重。
中國海事軍民融合戰略
川普政府這項新行政命令雖然主要著眼於中國造船業對美國經濟造成的衝擊，但中國造船廠同時也對美國國安構成重大挑戰。
過去 20 年來，中國藉由其龐大的軍民兩用基礎設施，不僅在商用造船市場取得壓倒性優勢，也迅速打造出一支先進的海軍艦隊。
中國這套運作的核心是「軍民融合」戰略，目的是讓經濟發展與國安建設同步推進，實現軍用與民用領域的雙向突破。
軍民融合戰略代表：中國船舶集團
中國主要的造船廠，特別是國營的中國船舶集團，正是軍民融合戰略的代表性例子。這些船廠同時生產商船與軍艦，提供海軍艦隊擴張所需的艦艇。
這種軍商雙用的技術、設施與材料整合模式，不僅能分攤固定成本，也有利於資源調配與技術升級。
更令人擔憂的是，外資與技術正大量流入中國這些雙用船廠，使中國不僅在商用市場擴張市占率，還得以分攤軍艦建造的成本。
75%商用船賣給中國以外買家 包括台灣長榮海運
在為中國海軍建造軍艦的這些造船廠中，2023 年有多達 75% 的商用產出是賣給中國與香港以外的外國企業。
這些購買商船的企業來自美國的多個盟國，包括日本、南韓、法國、希臘與丹麥。其他夥伴如新加坡與瑞士也出現在訂單名單中。
最值得注意的是，來自台灣的企業與中國這些造船廠的連結也非常深。儘管中國不斷對台進行軍事威脅，台灣的長榮海運仍有超過 15% 的船隊來自同時為中國海軍建造軍艦的船廠。
關鍵技術轉移 外企與中企的合作
除了直接購買中國造船產品之外，外國企業也在不經意間透過技術轉移，加速了中國的軍事現代化。數十家外國供應商已在中國設廠，透過授權、合資與直接銷售的方式，向中國船廠提供關鍵技術。
中國造船業也顯然積極利用這些技術來克服技術瓶頸，特別是在海上動力系統等關鍵領域。
這些外企與中國企業的合作與技術移轉，無形中正在協助中國推進海軍現代化。這與美國及其盟友的國家利益背道而馳。
克服軍民融合風險 降低全球的中國依賴
戰略與國際研究中心認為，雖然白宮此次的行政命令未正面處理這些問題，但無論是政府還是國會，未來都應認真審視這些國安風險，並採取行動降低全球對中國「軍民融合」造船體系的依賴。
這項行政命令是美國因應中國主導全球造船產業，進而引發戰略脆弱性的整體政策回應之一。白宮近期的行動，是建立在跨黨派長期關注基礎上，雖然這些關注早於現任政府，但在近幾個月來明顯升溫。
美國301調查出爐：中國非市場行為對美造成嚴重損害
這一系列行動的核心，是貿易代表署於 2024 年 4 月啟動的《貿易法》第 301 條調查，針對中國在海事、物流與造船領域的行為展開深入審查。
該調查於 2025 年 1 月完成，結論指出中國的非市場行為已對美國商業造成嚴重損害，並讓美國產業處於不利地位。
作為回應，貿易代表署提議對進入美國港口的中國製造船舶徵收高額停靠費，以此降低全球航運公司向中國造船廠下單的誘因。
滿足國安與存在感 2024美國船舶法案
除了行政部門的行動之外，美國國會也在 2024 年 12 月提出《美國船舶法案》（HIPS for America Act）。這項跨黨派立法旨在重振本土造船業，透過提供稅賦減免、貸款與政府擔保等強力財務誘因，鼓勵美國船廠進行商業生產。
法案的核心構想是建立一支由 250 艘「美國建造、美國掛旗、並由美國人操控」的戰略商業船隊，用以「滿足國安所需，並確保美國在國際商船航運的存在感」。
川普行政命令：強調盟國與夥伴關係
而此次川普行政命令正是在這股政策推進的基礎上進一步延伸。
例如，加強港口維護稅的徵收與執行，以防止因貨櫃轉往他國港口而導致稅收流失，這項措施顯然受到對中國製船徵收停靠費的政策構想所影響。
此外，行政命令強調與盟國與夥伴合作，對抗中國在海事產業的主導地位，並持續投資提升美國的造船能力，也進一步鞏固了美國海軍領導階層所推動的努力，包括積極探索與日本、南韓在軍艦建造上的合作夥伴關係。
這些夥伴關係對於重建美國的商用與軍用造船實力都將是關鍵。
作者：艾格姆，報呱特約主編。
參考來源：
2025/04/10 Reuters Trump signs executive order seeking to revitalize US shipbuilding
2025/04/10 CSIS Unpacking the White House’s Executive Order on Restoring the U.S. Shipbuilding Industry
