《中國新聞週刊》 4 日報導揭露,據中國農業農村部調查發現,截至 2019 上半年,中國全國 70 萬個行政村總和債務高達 9,000 億人民幣 ( 約合台幣 4 兆 ) ,負債情況不僅出現於農村村落,就連都市也是如此,平均各村級組織負債近 130 萬人民幣。中國學者直言「小村巨債」情況已經是中國振興農村的巨大絆腳石,村級債務增長問題迫在眉睫,中國政府必須研擬手段因應。

2020 下半年,中國農業農村部指示各級幹部必須統整各村負債金額,中國中部某省份村幹部周向前(化名)透露,其所在村莊總債務達 200 萬人民幣,其中有數十萬元是自 1990 年至 2006 年全面取消農業稅時期所產生的欠款,學者將此欠債稱為「傳統村級債務」、「舊村級債務」等。

「原來農業稅費任務重,不少農戶無法上繳稅費,只能依靠村集體為農戶墊付稅費,借款完成稅費上繳任務。」周向前說道,數十年來,部分農戶經濟漸漸好轉,能夠還款,不過少數農民仍無力支付欠款,因此致使債務延續至今。

中國鄉村治理研究中心研究員呂德文曾赴中國各地針對「村級債務」進行田野調查,他解釋,目前村級債務中,有絕大部分均是稅費改革前就已形成的舊村級債務。當中也有村落為完成上級經濟考核任務而舉債設立企業所產生。

華南理工大學公共管理學院教授黃岩就舉例,湖北省某村曾於 1990 年接獲上級要求必須於當地興辦企業,但 3 間企業經營不善均在 1 年後破產,產生共 21 萬的村級債務。

呂德文提到,舊村級債務債權人構成複雜,村落集體向銀行、信用社與民間機構進行借貸,先前《村級債務的「堵」與「疏」》一書中就警告,中國村級債務規模在農村稅賦改革前就已高達 3,600 億人民幣。而在稅費改革後,欠款利息停止計算,欠款人只需償還本金,但部分地區因本金高昂,目前仍被債務追逐,無法還清。

中國學者擔憂,各村莊欠債情況,恐阻礙地方發展。 翻攝自 X ( 前推特 )

在周向前所任職的村落,村級債務不僅僅來自舊債,更多的是來自 2006 年後全面取消農業稅後所形成的債務。《中國新聞週刊》披露,該村落現有的翻新房舍、綠樹成蔭及整潔道路,建設背後都是高昂的負債金額。

《中國新聞週刊》解釋,中國取消農業稅後,國家公共資源是以項目方式向村落提供。黃岩分析,中央政府為保障資金注入後能看見建設成效,會要求地方政府負擔 30% ~ 60% 款項,而村莊也不例外,但許多村莊並無力負擔建設配套資金,因此只能採取舉債、欠款等方式爭取建設,村級債務因而產生。

周向前舉例,其村落在 2006 至 2018 年間施行道路整建政策,總長度約 19 公里,投資金額 600 萬元人民幣,儘管每公里獲中央政府補助 20 萬元人民幣,但村落仍需自籌約半數資金,因而形成村級債務。另外,有部分建設是專案驗收後,才可取得上級補助,許多村落必須事先籌募資金代墊。

在建設性債務外,興辦企業所造成的經營性債務也是一大隱憂。《中國新聞週刊》指出,經營性債務僅在長三角、珠三角等都市地區,根據浙江省麗水市農業農村局吳玉萍表示,截至 2022 年 6 月,麗水市共有 986 個村莊存有村級債務,總額近 6 億人民幣,經營性負債將近 3.7 億占比約 63 %。不過,麗水市諸多經營性負債為投資借款,具有一定清償能力,無立即風險。

《中國新聞週刊》透露,並非所有經營性債務均能透過投資獲取收益還款,一旦經營不善,更可能陷入債務深淵。黃岩透露,廣東部分村莊為發展經濟,向銀行借貸興建工業園區,卻面臨招商不順、經營不善的窘境,導致龐大村級債務產生。

南京師範大學法學院副教授王麗惠指出,建設性債務主要來自各類拖欠工程尾款,為無息債務,債權人主要為工程行業主,王麗惠解釋,許多村莊會要求建設公司事先墊款建設,由於建設工程的獲利空間大,因此建設行老闆會容許村莊欠款,再以分期方式付清。

相較無息的建設性債務,經營性債務向商行、信用社的借款則為有息債務,更加棘手。呂德文指出,經營性債務持續增長將會導致連鎖反應,由於各地村莊為活絡當地經濟,會投入更多資金,便會使得債務如雪球般越滾越大。

各村落大力興建諸多非必要設施,釀成龐大債務。 圖:取自中國人民銀行官網

「產生鉅額新村級債務的原因不在資源本身,而是資源落地後的運用方式。」黃岩表示,舊村級債務是一種「資源擠壓型負債」新村級債務則是一種「資源輸入型負債」,是自 21 世紀以來國家大規模將資源投入農村過程中,所形成的一種異化結果。

「在我調查的村落中,許多背負龐大債務的,均是受形式主義工程所害,導致欠債。」呂德文透露,許多村落承擔地方示範任務,大力興建高樓大廈、開發旅遊景點與整治環境,對於美好居所的想像,產生許多不必要建設。

黃岩提到,湖北省某村莊原先為居民 1,500 人的傳統農業村莊,因當地就業機會缺乏而導致人口外移,不過截至 2019 年底,該村落負債竟高達 270 萬元人民幣,負債原因便是村莊建設辦公大樓與整治環境所導致,而興建高樓主因並非為提升當地機能,而是為交出「亮眼」成績所擬定的建設計畫。

王麗惠解釋,村莊基礎建設會直接影響村民感受,村民評價攸關村幹部是否能成功連任,為此,村幹部即便借款,也會積極興建高樓、整治環境,且為富麗堂皇,往往會超支。此種「表面工程」成為新村級債務中的重要因素,但卻無法停止。

「新村級債務形成的另一格根源,便是村級產值低落,但農村基礎建設欠款過多。」黃岩補充,許多農村在 1990 年代可能僅需一條土路便可,但現今卻追求拚命建設。周向前坦承,村級債務致使其他項目在推動時面臨種種阻礙,村幹部成日擔憂債務問題,他提到「債務若不化解,整座村落如同僵化,無法發展。」

《中國新聞週刊》提到,近年來也有許多建設行老闆因債務糾紛,與村莊對簿公堂,更導致村委會等行政體系效率低落,陷入停滯。

中央注入資源並非問題主因,而是看末端如何運用資源。 圖:擷自環球網

《中國新聞週刊》指出,如何化解債務已成為各村莊的目前首要難題。根據農業農村部統計,截至 2019 年底,浙江省已全面消除集體經濟年收入低於 10 萬元人民幣、經營性收入低於 5 萬元人民幣的薄弱村。但王麗惠指出,除江浙滬、珠三角等地,全中國仍有許多村莊集體經濟低於 10 萬元人民幣。

周向前舉其所屬村落為例,該村莊集體收入低於 10 萬元人民幣,還款能力薄弱。目前正積極尋求外部資金以償還債務,如賣地還款等方式。此外,村幹部也會協調各界有力人士資助,藉以湊出即將到期的債務。

不過,呂德文提到,部分無還款能力的村落,只能透過不斷興建投資項目,以新債償還舊債,陷入惡性循環,導致債務陷入無底洞。「其實就是挖東牆補西牆」王麗惠形容,當部分村落以投資作為彌補債務黑洞的挽救方法,雪球將會如滾動學球般,越加龐大。

王麗惠點出,透過「項目投資」還債的方式,也會影響各村落建設資源失衡。僅款欠債,但拚命建設指使績效頗佳,容易吸引上級認同,因此會得到越多建設資源;反觀,同樣身負龐大債務但缺少資源村落,無法獲得更多建設投資,陷入債務無法化解、村莊停止發展的兩難。

「小村巨債」的難題,引起中國各界關注。部分地方政府已有問題意識,試圖針對各級幹部、建設績效、考核作業層面下手,希望緩解困境。《中國新聞週刊》提到,除解決現有債務,如何從源頭遏止新債務再產生,也需中國政府上下通盤省思。