新竹市因為新竹科學園區的發展，其人口圈已經跨越兩個縣市，但行政權卻分別歸於新竹市與新竹縣，因而造成行政無法配合都市的發展。換句話說，一個都會歸兩個不同的地方政府管轄。蔡總統本想在今年讓新竹市升格為直轄市，但並沒有成功。

一、新竹市要擴大行政區域   是有辦法的

其實，在國民黨執政時期，於蔣介石與蔣經國時期，為了強化台灣是代表中國的地方，所以就把福建省留下來，讓它包含金門與馬祖兩個地方，而在將介石統治時期，在台灣的部分，中央政府與省政府的轄區完全一樣，為了使中央政府真的感覺是統治好幾個省，所以國民黨政府就先把台北市升格為直轄市，然後再把高雄市升格為直轄市，使得中央政府有福建省、台灣省、台北市、高雄市四個統治轄區。

這就是說，在台灣這個地區，於台灣省就有三級的地方政府－－省政府、縣市政府、鄉鎮市公所。而當時的中央政府在分配統籌分配款時，是以台灣省政府、台北市政府、高雄市政府為對象來進行分配的，至於21縣市之統籌分配款由省政府來進行分配，其結果是直轄市與縣市的統籌分配款相差很大，造成台北市的財政收入大於其他縣市甚多，所以在那個時期，人們會聽到「一河之隔，兩種生活」的話，而當時的台北縣的道路狹小，公共建設少又粗製濫造，這是我們這個年代的人所經歷過4、50多年的體驗。

後來把台灣省政府凍結起來的是李登輝總統。但是李總統下台以後，地方制度的改革就沒有什麼前進。直到馬英九時代，因為選民的壓力與地方首長的壓迫，馬英九就乾脆把兩個直轄市變成六個直轄市，使原有的縣市提升為直轄市，而使其擁有更多的統籌分配款與更多的地方稅，而這就加大六直轄市與其他縣市的差距，結果，現在台灣有70％的人口集中到六直轄市。在今年公民投票結束以後，蔡總統本來想把新竹市與新竹縣合併升格為直轄市，但有反彈，所以後來立法院不敢修改地方制度法。

但其實，我在這篇文章想告訴蔡總統的是：即使在現有的憲法之下，新竹市與新竹縣的合併和或是擴張新竹市的行政區域是可能完成的，而且這個作法可以使縣市與直轄市的地位拉平。因為憲法並沒有規定直轄市的地位當然高於縣市，為什麼這麼說呢？

二、在目前的憲法下 直轄市並沒有受到憲法保障 反而縣受到憲法保障

其實，縣的權限與制度是受到憲法保障的，因為憲法直接在110條規定縣可以直接立法並執行的事項，並在憲法第十一章第二節規定縣的地方制度。但是對於直轄市則只在118條規定：「直轄市自治，以法律定之」。因此，如果從這些條文來看，直轄市並沒有受到憲法上的保障，而是縣受到憲法的保障。但是我們的地方制度法與財政收支劃分法卻是把直轄市定位為是高於縣市的地方政府，這其實是本末顛倒的規定。

因此，作者建議以後立法院可以修改地方制度法，把直轄市與縣市地位拉平，使中央政府之下只有兩層級的地方政府，亦即縣市－鄉鎮市與直轄市－區。如此一來，縣市在財政與權限上就會提高，這會使縣市的競爭力可以提升，以使人口不會過度集中於六都。至於像新竹市為因應都會化的問題，假如它必須合併若干新竹縣的地方的話，其實這是可以透過行政區劃法來做的。換句話說，中央是可以發動區域處分高權，採取強制方式，進行行政區劃。如果行政院認為有調整行政區域之必要時，可以依法定程序做新的行政區劃，但是必須給與地方政府有陳述意見的機會。不過，很可惜的是：由於牽涉選區劃分等的問題會跟立委選舉有關，所以立法院尚未通過「行政區劃法」。

三、結論

由於地方選舉即將到來，所以大家也無暇再去談行政區劃的問題。但是，民進黨如果把這個當做政見，要使全台灣的國民都可享受全國最低（national minimun）的行政水準之服務的話，這也是可以縮小所得差距的一個作法。

作者：張正修／曾任考試委員、開南大學法律系系主任、淡江大學公共行政學系兼任副教授、台北教育大學文教法律研究所兼任副教授。

（文章僅代表作者觀點，不代表Newtalk新聞立場。）