2010年9月12日，《海峽兩岸經濟合作架構協議》(ECFA)正式生效。之所以名為「架構協議」，代表兩岸僅是就原則性的貿易規範達成共識，尚欠缺實質內容來落實彼此更進一步的貿易自由化。然而，如果只是生效一個架構協議，對兩岸來說形式意義遠高於實質；有鑑於此，ECFA的締約雙方非常努力地針對特定產品類別進行降稅與部分服務業類型予以開放（詳見ECFA附件四、五），即所謂的早期收穫計畫(Early Harvest Program)，也就是後來一般所謂的早收清單。

ECFA的生效因為有相當程度的政治考量，從而讓很多人聚焦在台北與北京的雙邊互動，忘卻這項雙邊貿易自由化協議是在世界貿易組織(WTO)的「多邊」架構下依據《關稅暨貿易總協定》(GATT)第XXIV條所搭建出來的機制。上述提及的早收清單讓兩岸間特定的貨品貿易於2011年1月1日開始適用較為優惠之關稅稅率，這個機制在2021年1月1日已屆滿十年。觀之WTO的相關規範，十年是一項過渡性安排之上限，理論上ECFA的締約方應該要向WTO的貨物貿易委員會(Council for Trade in Goods)提供說明，交代兩岸的貿易自由化談判是否要繼續進行。惟實際上要提供這樣的說明，以當時兩岸關係的氛圍來看相當困難。

何以如此？首先，習近平先生自2019年開始就不再接待台灣訪團，並自2016年開始在公開的國內與國際場合上高頻地強調「完全統一」及「一中原則」，同時減少提到「兩岸關係和平發展」。其次，根據中共對台事務官員王在希於2020年的論點，實行民主政體的台灣在與北京商討兩岸統一問題時，越來越不可能由國民黨主導，因此兩岸以和平方式達成統一的難度越來越高。這就意謂著，北京當局在統一的策略選擇上漸漸偏向使用武力。而一個客觀上傾向使用強制力和主觀上缺乏耐心來處理兩岸關係的北京，必然令台灣民眾望之怯步，甚至不得不強化國防能量，於是兩岸安全稀缺化，一步步走向難解之安全困境(security dilemma)。

當然，一定會有人基於「貿易和平論」提出質疑，認為如果台灣可以深化與對岸的經貿互動或是當初《海峽兩岸服務貿易協議》不受阻撓，今天的台海將會風平浪靜，而非波濤洶湧。對此，我們有必要回顧ECFA在2010年生效之前一場極為重要的政策辯論，即當時的馬英九總統與蔡英文黨主席針對ECFA如何有利於（或有害於）台灣利益的公開論辯。當時先發言的馬總統直接提出一個核心問題，即「台灣人民應該選擇民進黨的鎖國，還是國民黨的開放？到底應該選擇民進黨的邊緣化，還是國民黨的國際化？」此種二元論之提問方式有刻意誤導台灣民眾之嫌；雖然對外貿易是台灣的生命，但貿易對象萬不可以僵固地將大陸地區視為主要，大陸地區以外的其它國家或個別關稅領域也是台灣需要經營的貿易夥伴，且必要性恐怕更高；因為在北京當局心裡，兩岸最終的歸宿是統一，而不是彼此和平的貿易。

職是之故，在台灣領導人的視野裡，如果看到太多的「中國」，會導致台灣的外交重心與資源被投注在大陸事務上，但台灣需要的其實是全世界（當中自然也會包括大陸地區），並且要盡可能避免過度依賴對台灣有武統意圖的行為者。2010年這場辯論中蔡主席說得很清楚，民進黨與國民黨最大的差別在於，民進黨是要讓台灣跟著世界一起走向中國，但國民黨是要讓台灣透過中國來走向全世界。時隔13年，當時兩個全然不同的思維依然是目前藍綠兩黨最為根本之差異。但隨著時間的推移，客觀情勢之變遷，我們可以清楚看見世界多數民主國家正在設法與中國大陸保持距離，如果一時難以脫鉤，也要盡可能設法降低風險。這些民主國家未必都是強權（例如美國）或區域領袖（例如歐盟），而是不乏像菲律賓和阿根廷這樣的小國或中型國家。

基於上述的說明，2021年1月1日以後兩岸在ECFA早收清單機制下的「雙邊貿易」就與WTO「多邊貿易自由化」的規定存在衝突（詳見：WTO官網中Ad Article XXIV的說明）。詳言之，如果台灣對來自大陸地區的貨品仍依據早收清單中的優惠稅率，就等同對其它WTO會員課徵較高之稅率。此種情形如果對某個出口方貿易利益影響至鉅，可以提交到WTO的爭端解決程序，屆時台灣就會成為應訴方(respondent)，要面臨是否違反WTO相關貿易規範的檢視。很多人忽略了這個問題，把焦點聚集在對岸將早收清單內12項台灣石化相關產品的優惠關稅於2024年1月1日中止。然而，觀之《中華人民共和國對外貿易法》第7條，除非「歧視性的禁止、限制或者其它類似措施」這個前提能夠成立，否則不構成實施「相應措施」之前提。另根據「關於就台灣地區對大陸貿易限制措施進行貿易壁壘調查的最終結論」，台灣是被對岸認定違反《對外貿易壁壘調查規則》的第3條第1款，因此對岸的商務部必然是將這起調查「立案」。根據上開《調查規則》的第13條，「利害關係方」應有陳述意見之機會（一定的期間），但遍尋「最終結論」之內容（共24頁），對此全然沒有觸及，顯然具有程序瑕疵。

中國大陸因為人口眾多，往往被評估成是一個充滿商機的龐大市場，導致許多國家都希望將自己的貨品「出口」到大陸賺取利潤。然而，國際貿易是雙面刃，只出口而不進口的情形幾乎無法存在，惟若面對「進口」時其背後有強力的官方補貼或隱匿性資助，進口方不可能坐視不管，同時也難以忽略對其它同為WTO會員應履行之義務。北京當局此次對台灣再度採取貿易制裁，品項由過去的農產品改為化工品，是相當值得注意之警訊，即便將要被取消優惠稅率的貨品佔台灣出口大陸市場的比率非常低，經濟衝擊微弱，但政策上北京是中止ECFA早收清單中的關稅優惠，並非禁止出口，加上早收清單機制的合法性已不存在，因此我方很難將這起貿易爭執提交到WTO進行審理。

台海兩岸緊密的貿易關係已有十多年，過程中確實讓不少台灣產業從中獲益，而獲益久了就成為既得利益者，面對變動往往會不習慣或需要付出調適成本。然而，時間是永遠的變數，國際貿易在時間的洪流下難以不變，過去可以獲利的市場不等於永遠皆能取利之貿易夥伴。相較之下，國家安全才是永恒的常數，也是台灣無時無刻應予追求並誓死護衛的利益。當國際貿易因為全球化衰退而由過去的一體化變成裂解化的時候，兩岸的貿易關係自然必須做出相應調整，甚至不排除考慮終止ECFA，這和雙方政治上是否緊張沒有必然關係。政治與經濟確實是相互交錯的，但兩岸關係中台灣是相對較居劣勢之一方，極容易被北京當成軟柿子，就好比美國經常將墨西哥當成出氣筒一樣，在貿易關係上用重啟談判的方式搭配《美墨加貿易協定》(USMCA)的簽署，逼迫墨西哥退讓。不過，兩岸關係與美墨關係有一點根本性差異，就是美國雖然會霸凌墨西哥，但絕不會對之動武，更不可能進行統一；相較之下，北京在兩岸關係中不僅有能力以大欺小，還堅持不放棄武統台灣。職是之故，若一味奢求兩岸貿易能夠帶來和平，既背離現實，亦難以契合於學理。

文／譚偉恩（中興大學國政所教授）