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2022印太安全論壇1》劍指中國!印太戰略是美日同盟擴大與西歐合作的戰略方針

新頭殼newtalk 文/林賢參
1970-01-01T00:00:00Z
在俄國發動對烏侵略戰爭之際,從拜登政府不改其印太戰略優先的姿態可知,印太戰略將是美日同盟增強合作、擴大與西歐主要大國合作因應中國強勢崛起的戰略方針。   圖:翻攝自美國白宮臉書(資料照)
在俄國發動對烏侵略戰爭之際,從拜登政府不改其印太戰略優先的姿態可知,印太戰略將是美日同盟增強合作、擴大與西歐主要大國合作因應中國強勢崛起的戰略方針。   圖:翻攝自美國白宮臉書(資料照)

前言

強化美日同盟的發展,是前日本首相安倍晉三念茲在茲的外交安保政策目標。安倍在第一次執政期間(2006/9-2007/9),於2007年5月主導召開美國、日本、印度、澳洲參加的「四方安全對話」(QUAD)機制。安倍於8月間,應邀在印度國會發表題為「兩洋交匯」(Confluence of the Two Seas)演說,呼籲日印兩國應該與美國、澳洲結盟,共同致力於確保從西太平洋到印度洋、亦即「印度太平洋」(Indo-Pacific)的運輸線安全,共同維護「擴大亞洲」 (broader Asia)的自由與繁榮。

9月間,美日印澳與新加坡等五國,利用美國與印度行諸多年的海軍聯合演習「馬拉巴爾」(Malabar),在安達曼海首度舉辦演訓。安倍於2012年12月再度執政後,發表〈亞洲民主安全之鑽〉(Asia's Democratic Security Diamond)構想,再度呼籲四國合作因應中國崛起對印太海洋運輸線構成的威脅,並且避免南海成為「北京之湖」。以此為契機,印太區域即成為美日同盟增強合作的新舞臺。

美日共同主導推動印太戰略

2016年8月27日,安倍晉三在肯亞召開的第六屆「非洲開發東京國際會議」(TICAD)主題演講上提出「自由開放印度太平洋(Free and Open Indo-Pacific)」戰略,可謂是〈亞洲民主安全之鑽〉的擴大版。安倍再次強調,將與印度、美國、以及澳洲強化合作,確保印太海域的和平與法支配,並且提升從東南亞、南亞、中東、一直到非洲的「連結性」(connectivity),成為印太區域成長與繁榮的大動脈,企圖稀釋化中國藉由推動「21世紀海上絲綢之路」構想,而持續擴大在印太區域的政經影響力與軍事存在。根據日本外務省的說明,實現自由開放印太區域有以下三項措施:

(一)法的支配、航行自由、自由貿易等的普及與生根:與共有自由開放印太基本原則或想法的國家合作。

(二)追求經濟繁榮:透過強化鐵公路、港灣、能源等高品質經濟發展所需基礎建設的「物理的連結性」、透過人才培育等「人的連結性」、海關通關程序的簡略化等「制度的連結性」;強化簽署EPA/FTA或其他包括投資協議等在內的經濟夥伴關係,以及整備商務環境。

(三)確保和平與穩定:支持印太沿岸國家建構海上執法能力;協助人道支持、災害救援、海盜對策、反大規模殺傷武器擴散等。

由這三項措施可以看出,安倍的印太戰略,乃是結合政治外交、海上交通線安全、以及經濟貿易在內的綜合性戰略,其核心目標在於建構印太區域自由、開放的海洋秩序,並且透過民生基礎建設的整備,以促進印太區域的經濟繁榮。

安倍的印太戰略核心目標,在於建構印太區域自由、開放的海洋秩序,並透過民生基礎建設的整備,以促進印太區域的經濟繁榮。 圖:翻攝自日本首相官邸官網(資料照)
安倍的印太戰略核心目標,在於建構印太區域自由、開放的海洋秩序,並透過民生基礎建設的整備,以促進印太區域的經濟繁榮。 圖:翻攝自日本首相官邸官網(資料照)

在安倍提出印太戰略後,美國總統川普(Donald Trump) 於2017年11月首度訪問亞洲之旅,宣示將與日本共同主導印太戰略。翌月,美國白宮發表將中國視為「修正主義強權」(Revisionist Power)的《國家安全戰略》(National Security Strategy),確認美日同盟將在印太區域加強合作。在此背景下,美國國防部於2019年6月發表《印太戰略報告》(Indo-Pacific Strategy Report),批評中國企圖透過經濟與軍事優勢,尋求印太區域的霸權、乃至於獲得全球優勢地位。

該文件闡述美軍在印太地區的戰略規劃與部署後,強調將與日本、南韓、澳洲、菲律賓、泰國、新加坡、台灣、紐西蘭、蒙古等印太區域內盟國以及合作夥伴,以雙邊或多邊合作型態共同實現印太區域的自由與開放,其中美日同盟則是實現印太區域「自由」與「繁榮」願景的基石。

2022年2月11日,美國白宮利用在澳洲召開第四次QUAD外長會議期間公布拜登(Joe Biden)政府首版《美國印太戰略》。該文件在封面內頁卷頭語,刊載拜登在2021年9月24日QUAD峰會的發言:「我們每一個國家、乃至於世界的未來,取決於自由開放印太區域在今後數十年的持久與繁榮」。

該文件強調,印太區域對美國的安全與繁榮「極其重要」(vital),面對中國結合經濟、外交、軍事、以及技術實力以圖在印太區域尋求勢力範圍的挑戰,美國將與同盟友邦共同致力於建構自由開放、互聯互通、繁榮、安全、以及有彈力的印太區域,以因應日益加劇的挑戰,特別是來自於中國。

為因應中國的挑戰,拜登政府提出包括充實QUAD、擴大對日韓合作在內的十大行動計劃。拜登執政迄今,已召開兩次QUAD首腦峰會,作為協調印太戰略最高級別的對話機制,再加上既有的局長級以及外長級兩個對話機制,讓美日印澳四國在印太區域的合作更趨緊密化。

日本強化在東南亞的外交安保部署

2013年12月,安倍內閣制定日本首版《國家安全保障戰略》強調,連結西太平洋與印度洋的印太海洋運輸線,形同日本的生命線,日本必須支援印太沿岸國家提升確保海洋安全能力,並且要強化包括印度在內、與日本具有共同戰略利害關係的夥伴國家之間的防衛合作。

該戰略明確描繪出日本將與美國、印度、澳洲、以及東南亞國家強化合作,以確保印太海域運輸線安全的戰略途徑,為其後續提出的印太戰略定調。由於東南亞乃是印太戰略的重要場域之一,日本強化與東南亞海洋國家在外交與安保領域的合作更是不遺餘力,並且企圖藉此補強美國在東南亞區域戰略作為之不足。

2016年11月16日,日本防衛大臣稻田朋美在寮國召開第二屆「日本與東協國防部長會議」上,提出日本與東協國家防衛合作指針「永珍願景:日本-東協防衛合作構想」,主要包括推動日本與東協國家間的防衛裝備品與技術移轉、人才培育、召開防衛產業研討會等三項領域,俾便因應中國積極進出海洋、特別是在南海建構軍事基地的威脅。

2017年8月,日本外務大臣河野太郎在日美外交與國防部長聯席會議「安保協議委員會」(泛稱:「2 2會議」)共同記者會上宣布,將在2017-2019年內提供約5億美元的資金援助,並且深化與美國合作、協助印太沿岸國家提升海洋執法能力。

在南海方面,與日本締結「戰略夥伴關係」(Strategic Partnership)、與中國存在主權聲索爭議的越南與菲律賓,乃是日本平衡中國威脅的戰略支點,日本透過「政府開發援助」(Office Development Assistance, ODA)提供海洋警備艇給菲越兩國。不僅如此,日本於2016年與菲律賓簽署《防衛裝備品與技術移轉協定》,於2018年無償提供菲律賓海軍5架TC-90練習機(包括訓練飛行員與後勤保養技術人員)後,再於2020年3月決定出售3套固定式「FPS3」、1套車載式「TPSP14」改良型防空雷達給菲律賓,並協議分享雷達情報,首開日本對外軍售先例。其次,日本也於2018年4月與馬來西亞簽訂《防衛裝備品與技術移轉協定》,有意將已除役的P-3C反潛機無償提供馬國。

此外,越南總理阮春福於2019年7月1日出席大阪G20峰會之際,與日本首相安倍晉三舉行會談,雙方達成兩國開始展開簽署《防衛裝備品與技術移轉協定》交涉的共識,為今後日本軍售越南鋪路。事實上,日本與越南曾於2018年4月簽署兩國「防衛合作共同願景」,規劃實施包括高層與軍種間交流、海洋安全、防衛裝備與技術等多領域合作的方向,並且透過2012年啟動的定期國防次長協議機制,檢討修正雙方的防衛合作關係。

2020年10月19日,日本首相菅義偉在新冠肺炎(COVID-19)疫情下赴越南訪問,與阮春福舉行會談,雙方確認將合作實現自由開放印太構想,並達成同意簽署《防衛裝備品與技術移轉協定》的實質共識。翌年9月11日,防衛大臣岸信夫訪問河內,與越南國防部長簽署協定,讓越南成為繼菲律賓、馬來西亞、印尼之後,與日本簽署該協定的第四個東南亞國家,將日越防衛合作關係提升到新階段。在此之前的3月30日,日本利用與印尼在東京召開第二次「2+2會議」的機會,簽署兩國《防衛裝備品與技術移轉協定》。

為因應中國的挑戰,拜登政府提出包括充實QUAD、擴大對日韓合作在內的十大行動計劃。 圖:翻攝自拜登臉書(資料照)
為因應中國的挑戰,拜登政府提出包括充實QUAD、擴大對日韓合作在內的十大行動計劃。 圖:翻攝自拜登臉書(資料照)

政經雙軌並進的印太戰略

在印度洋方面,與中國存在領土主權爭議、感受到中國崛起威脅的印度,也是日本因應中國挑戰的戰略夥伴國家。2008年10月,日本與印度發表「安全保障共同宣言」,並且制定促進雙方安全合作的「行動計劃」。2011年11月,日印國防部長會談達成增強防衛合作的共識,決定實施海軍聯合演訓,其後再陸續推動陸軍與空軍間的交流。

以此為契機,日印兩國自2012年起,每年輪流在太平洋與印度洋實施海軍聯合演訓,其後並擴及到兩國陸軍與空軍之間的演訓。更重要的是,2014年5月成立的印度莫迪(Narendra Modi)政府,再度邀請日本參加「馬拉巴爾」演訓,並且於2016年讓日本成為正式成員。

除了「馬拉巴爾」之外,日印兩國先後締結《防衛裝備品・技術移轉協定》、《情報保護協定》以及後勤支援的《物品勞務相互提供協定》(ACSA),以強化兩國部隊間的「相互可操作性」(inter-operability)。而印度為因應中國海軍頻繁進出印度洋,積極強化位於麻六甲海峽西北端出入口的安達曼-尼科巴群島作戰司令部的戰力,並且由日本援建該群島發電與供電系統。此外,印度考慮與美日合作在蘇門答臘與孟加拉灣之間,鋪設海底「聲紋偵測感應器」鏈,以監控中國潛艇動態。

誠如前述《印太戰略報告》所述,美日同盟是印太區域和平與繁榮的基石,印度則是美國的「最親密同盟與夥伴」,美日印戰略夥伴關係是美國確保印太區域自由與開放的合作機制。2016年6月,日本派遣直升機航母「伊勢」(Ise)號首度參與「馬拉巴爾」演訓。

翌年以降,日本海上自衛隊每年派遣直升機航母「出雲」(Izumo)號或加賀(Kaga)號領軍的「印度太平洋方面派遣訓練部隊」,參與在西太平洋或印度洋舉辦的「馬拉巴爾」演訓,並且執行為期兩個月以上、對印太沿岸友好國家進行敦睦訪問,特別是停靠越南金蘭灣、菲律賓蘇比克灣基地、以及斯里蘭卡可倫坡港,甚至與受訪國海軍實施共同訓練,以彰顯日本在印太海域的軍事存在。

其次,為帶動印太區域經濟發展,印太戰略也強化區域基礎設施的整備,並提升其連結性。安倍再次組閣後揭櫫「安倍經濟學」三支箭,其中包括每年滾動式修改的「基礎建設系統輸出戰略」,希望透過對印太區域輸出電力與交通等民生基礎設施整備,以帶動日本經濟的成長與再生、提升日本的外交地位與對外經濟合作、以及確保海外資源/能源穩定廉價的進口。

2015年5月,安倍發表因應印太區域基礎建設需求的「高品質基礎建設夥伴關係」,表明日本將動員ODA等對外經濟援助的政策工具,並且將與亞洲開發銀行合作,在其後5年內挹注1,100億美元,以提升東南亞與西南亞之間的「連結性」。

另一方面,於2018年4月4日召開的美日印三國外交部局長級會議,決定由日本國際協力銀行(Japan Bank for International Cooperation, JBIC)、日本貿易保險公司(Nippon Export and Investment Insurance, NEXI)、美國海外民間投資公司(Overseas Private Investment Corporation, OPIC)共同出資,提供投融資、保險貿易以支援參與印太區域基礎建設的民間業者。而美國為擴大對海外基礎設施投資,也由國會通過《善用投資導引開發法》(Better Utilization of Investments Leading to Development, BUILD Act of 2018),統合OPIC及其他官股開發機關、新設立600億美元規模的國際開發金融公司(International Development Finance Corporation, DFC)。

同年11月12日,美國OPIC、日本JBIC、以及澳洲外交貿易部與輸出金融保險公司(Export Finance and Insurance Corporation, EFIC)在東京簽署美日澳《關於印太基礎設施投資夥伴關係》(Trilateral Partnership for Infrastructure Investment in Indo-Pacific)備忘錄,表明將聯貸參與印太基礎設施的企業,以抗衡「一帶一路」,其後三國政府更發表共同聲明予以支持。


 
美日印戰略夥伴關係是美國確保印太區域自由與開放的合作機制。(示意圖/圖為美日「利劍」軍事聯合演習)。 圖:翻攝自美國太平洋艦隊司令部
美日印戰略夥伴關係是美國確保印太區域自由與開放的合作機制。(示意圖/圖為美日「利劍」軍事聯合演習)。 圖:翻攝自美國太平洋艦隊司令部

結論

日本印太戰略乃是結合經濟發展與外交安保的綜合性戰略,其核心目標在於建構印太區域的自由與開放,以及透過協助印太國家整備基礎建設,以促進日本經濟再生與區域繁榮,被川普政府改裝成為美國版的印太戰略,並且被拜登政府所更續。在川普執政期間,受到實現日本經濟再生的需求、川普決策的不確定等內外因素影響,日本政府一方面不放鬆建構平衡中國的軍事部署,另一方面也積極改善與中國關係,建構「中日第三方市場合作」機制,期待雙方在印太區域合作共贏。

不過,由於中國制定剝奪香港民主法治、形同宣告香港「一國兩制」死刑的「港版國安法」,以及中國升高台海緊張情勢,導致日本國內反中情緒日益高漲,讓安倍內閣後期持續發展的日中蜜月關係出現變數。再加上拜登拋棄川普的「美國優先」路線,重視同盟合作以推動印太戰略,也讓日本重新檢討安倍推動的「和中」路線。在俄羅斯發動對烏克蘭侵略戰爭之際,從拜登政府不改其印太戰略優先的姿態可知,印太戰略將是美日同盟增強合作、甚至擴大與西歐主要大國合作因應中國強勢崛起的戰略方針。

作者:林賢參(台灣師範大學東亞學系教授兼系主任)

(文章僅代表作者觀點,不代表Newtalk新聞立場。)

在俄羅斯發動對烏克蘭侵略戰爭之際,從拜登政府不改其印太戰略優先的姿態可知,印太戰略將是美日同盟增強合作、甚至擴大與西歐主要大國合作因應中國強勢崛起的戰略方針。

為因應中國的挑戰,拜登政府提出包括充實QUAD、擴大對日韓合作在內的十大行動計劃。拜登執政迄今,已召開兩次QUAD首腦峰會,作為協調印太戰略最高級別的對話機制,再加上既有的局長級以及外長級兩個對話機制,讓美日印澳四國在印太區域的合作更趨緊密化

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