美國政府要求中國在72小時(至7月24日)內關閉駐休士頓的總領事館，突如其來的動作引起各界關注，許多分析認為美中關係已經步入無可挽回的狀態；換言之，自2018年開打的經貿戰後，美國對中國陸續採取經貿、科技、教育、媒體等懲中措施，如今已愈演愈烈「擴溢」(Spill-over)至政治與外交領域，快速升高的衝突態勢跌破許多觀察家的眼鏡，且已創下雙方建交以來最長衝突期程的紀錄。
美中不再競合 將進入關係崩解階段
這一年來，國際社會紛紛撻伐中國處理香港、新疆、西藏及南海等問題的態度與手段，美國當然也是相當不滿，尤其在中共推出《港版國安法》實施後，美國對中國與香港的制裁作法愈來愈多且具體，這讓原本美中之間「時有對抗時有階段性成果」的經貿談判更難有落幕的機會，未來複雜的跨議題交涉恐怕會讓情勢更加不樂觀，美中之間必須有延長談判的心理準備，甚至可能陷入全面對抗的最壞情境。
依照近30年來美中衝突與談判的歷史經驗來看，美國在1991年、1994年及1996年分別對中國啟動「特別301調查」，中方都以報復清單的方式來回敬美方，但激情後總會冷靜坐回談判桌，在多次角力較勁後終究是透過談判方式來平息衝突各取所需；就算是1999年美國誤炸中國駐南斯拉夫大使館，以及2013年美國在南韓部署「薩德系統」(THAAD)，政軍情勢再險惡雙方都還能鬥而不破維持「競合」(co-opetition)的關係。
然而，當前美國對中國的制裁與手段愈來愈清晰，甚至在大國地位的維持下，中國對美國而言早已不是戰略夥伴關係下的合作對象，美國國內朝野也取得共識，逐步確立中國是威脅美國國家利益的競爭對手。從國內就業機會、貿易失衡、竊取技術、匯率操縱等強烈經濟危機意識下，美國早有拋離與中國合作的意念，從中東情勢、朝鮮談判、南海自由通行等等議題，美國傾向「親自」處理問題的角色與能力，不再過度期待或仰賴與中國之間的合作關係。
外交大戰揭開美中全面對抗的序幕
要求中國限時撤出休士頓總領事館，中國外交部也不落人後的表示將會採取對等報復措施，據悉中方考慮關閉美國駐武漢或香港的總領事館作為反制；不過，美方展現出吃了砰陀鐵了心的態度，預言後續可能將採取第二次的反擊，川普甚至對外表示關閉更多中國使領館的可能性一直存在，這樣的談判套路也相當符合川普的特性與慣性，過去在經貿議題上也採取「預言式」的制裁宣示，而且說到做到幾乎沒有意外。
美國對中國大打外交大戰，其深層的意涵在於國家安全的考量，從美國國務院發表的聲明指出關閉中國駐休士頓領事館是為了「保護美國的智慧財產權和美國的個人信息」，且認為中國駐美外交官必須「尊重當地法律和法規且不能干涉內政」；顯然對美國而言，這不但是對兩國外交關係的一種警示，更是對中國在美國進行滲透及間諜活動的反制，基於此外界也揣測中國駐舊金山的領事館可能會是下一個被關閉的選項，此待之後中國所宣布的對等報復作法。
對中國而言，美中關係進入到外交領域的對峙階段，不但超乎原本預設的談判底線，無異於「趨逐外交人員出境」的作法將可能導致1979年建交的政治基礎消失殆盡；縱然中國已非四十年前的吳下阿蒙，但美國看似信手拈來的戰術手法，對照中國近期的戰狼式對外自信，美方打蛇打七寸的先發制人策略不但快狠準，更是凸顯出中方對情勢誤判的咎由自取，美中之間的國家實力及戰略縱深藉此已高下立判，全面對抗恐難懸崖勒馬。
外交是內政的延續 美中關係已回不去了
外交是一種國家地位的象徵，尤以身為全球兩大強權的美國與中國，雙邊關係的良窳，將直接影響國際關係的動態與全球事務的運作，關閉外交領事館絕非意氣用事，更無法用來解決國家之間的衝突，而是代表著雙邊外交關係崩解的政治意義，這是國家對峙與談判的下下策選擇。換言之，假若美中持續增加關閉領事館數，這不但顯示兩國已陷入惡化難解的關係，也有隱含著邁入中斷邦交或降級外交關係等級的意味。
美中關係對抗的下一步，無論是中國會回敬關閉哪一個美國駐中領事館，或是美國持續對中採取外交封鎖的步驟，短期內還不至於出現猛烈性斷交或全面性衝突的情況，但是長期來看，美中關係確實已經「回不去了」。但是，「外交是內政的延續」，美國國內正值大選年，政治上的變動仍待後續的觀察，輕易爆發直接衝突也不符合國家利益與政黨考量，為我可控的「抑」中政策應是目前較為可能的抗中作法。
習近平正面臨著改革開放以來最為嚴峻的內外部挑戰，經濟疲軟下行、國際情勢不確定、反中勢力暗潮洶湧等問題接踵而來，強硬回擊已陷入騎虎難下的窘境，習希冀透過「國內大循環」與「國內國際雙循環」的國際合作恐怕難造勢起風且可能淪為空談；事實上，美國握有的「科技、金融、外交」三大法寶都已直指中國而去且後續會加強力道，如何排解或趁勢轉移內部壓力，將攸關著習接下來的權力部署，唯有待一切高枕無憂後，以習為首的政治議程方能依循往常啟動安排。
作者：吳瑟致 大學兼任助理教授、兩岸政策協會研究員
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