107年11月19日晚上高雄市長候選人韓國瑜、陳其邁「直球對決」政見辯論會萬方矚目，迄今餘波盪漾，市民心中自有一把尺。其中陳其邁指出「高雄人的痛」？很多年輕學生表達不解，認為高雄市長期來都在訴求中央重北輕南，這已經是老梗了，認為所謂「高雄人的痛」對一般年輕人無感。對於這個議題的認知，需要從高雄市的產業結構和國家體制來分析，才能理解所謂「高雄人的痛」。
高雄市在日治時代，透過築港，興建鐵路，陸續擴大實施都市計畫，將高雄市打造成經略東南亞的現代化國防工業城市。42年台灣實施四年經建計畫，陸續將日治時代港灣復健，工業設施擴建發展為中鋼、中船、中油、臺機、臺鋁以及台電等國營事業。61年退出聯合國，國家推動十大建設基礎建設，其中投資在高雄的國營事業之外，亦包括中山高速公路和高雄國際機場。十大建設完成後，66年高雄市人口首度突破百萬。68年高雄市格為院轄市，高雄市的崛起，不僅是國家帶動城市現代化的典範。其中帶動南部區域人口朝向高雄市遷移，這個期間高雄市充滿希望，創業成功勵志的故事膾炙人口。高雄市做為台灣製造業核心的美麗與哀愁。就是在這個城市發展故事背後，高雄市的鋼鐵、石化、塑膠產業帶來了工業污染的社會成本。根據2014年高雄市政府委託美和科技大學進行「左楠仁大石化工業區居民健康風險評估」指出，鄰近石化業的楠梓、左營、仁武和大社區致癌機會比花蓮高4.52倍。
「高雄人的痛」是建立在承襲國民黨在中國大陸建立的中央集權憲政體制和蘇聯式計畫經濟的邏輯下。對於高雄市的國營事業產業再造，地方政府並無置啄餘地。對於國營事業的污染，98年高雄市依據地方制度法，地方稅法通則制訂「高雄市碳稅徵收自治條例」也遭致國民黨中央擱置。另方面，依照公司法規定，公司依照總公司所在地繳納公司稅。高雄市的國營事業，石化塑膠產業，總公司都設在台北，形成污染在高雄，繳稅在台北的現象。這個問題直到2014年81氣爆之後，才發現高雄市區密佈石化地下管線，地下管線長度10,942公里。2016年政黨輪替，高雄市修訂高雄市市區道路管理自治條例，要求在高雄市設廠的石化公司必須把總公司遷駐高雄，否則不得使用市區道路管線。這個決定曾經遭致台北地區的「主流」媒體批評，最後計有16家石化公司總公司遷入高雄。（參見聯合報2016年6月7日報導）
在計畫經濟主導下台灣的公用事業大多掌握在國家手中。其中最為重要的是價格管制。依據高雄市環保局「高雄市溫室氣體減量成效研析」報告指出，高雄市為台灣南方重工業城市，高污染產業林立，包括國營及民營事業的鋼鐵、石化、電廠及水泥等，除排放大量空氣污染物之外，亦產生大量溫室氣體排放。102年高雄市溫室氣體排放量高達 5,885.33 萬噸，淨排放量約 5,670.05 萬噸，人均排放量高達 20.40 公噸/年，遠高於台灣人均排放量 12.08 公噸/年(101年)及全球平均 4.38 公噸/年(101 年)，雖已有逐年下降的趨勢，但此排放量仍是全台灣平均值約 2 倍，亦為世界人均排碳量的 4.5 倍。這些數據就是污染留在高雄，納稅在台北市的社會成本負擔。
2010年市縣合併之後，統籌分配款卻每年減少800億元，對於高雄市承擔的社會成本並無任何制度性彌補。這是國民黨在1953年以後留下的計畫經濟體制，中央集權的體制弱化地方政府自主能力，缺乏自主財源的後果。根據中華民國統計資訊網顯示，2017年高雄市的財政自主率53.34％居六都第4。對於國營事業的碳排放，產業轉型僅能透過民間環保團體的民意監督，地方政府影響能力有限，故產業轉型遲緩。而且在中央與地方執政產業政策職權劃分下，產業政策屬於中央，地方政府僅能著墨消費性服務性產業。要自主發展新世代產業必須和中央協調合作，並建立自主性的地方自治體制。
高雄市在憲政體制，計畫經濟體制和中央主導的國營事業影響下，成為為台灣經濟發展的犧牲者。況且國營事業的中鋼、中油、台電在高雄市生產。其中無鉛汽油80％在高雄生產，南電北送，高雄永安天然瓦斯北送，在高雄卻是煤炭發電，在高雄市加油售價與台北相同，電價也跟台北相同。高雄承擔污染和市民健康的社會成本，成就台灣的現代化，卻無產地價格優勢。請問這種國家制度暴力下的差別待遇。高雄人怎麼能忘記這些差別待遇是誰「恩賜」給高雄人的？高雄人奉獻台灣經濟發展，卻被天龍國人嘲笑「高雄又老又窮」，高雄市的年輕人，你怎麼不生氣？怎麼能無感？
文／吳文彥（義守大學公共政策管理系助理教授）
