[Newtalk新聞] 讀者投書》 總評《農田水利法草案》之重大爭議

目前農委會主導的《農田水利法草案》曝光後，引發全國農田水利會會長強烈反彈，其中10位水利會長連署抗議農委會完全沒有徵詢專業意見，他們對《農田水利法草案》的爭議點，逐一提出駁斥。

要將全國各地的「農田水利會」併入農委會，並稱之為「升格」到底是誰出的餿主意？更費心一點則該問：政府裡面到底是誰居於何等野心或意圖，而非要置小英和賴神於嚴重背信棄義的「反民主大罪人」之歷史惡名？

本文係本人接受由「全國農田水利會」所組成之《農田水利法草案》專案研究顧問團所委託，而代表該顧問團直接將《農田水利法草案》之研究所涉及的諸多爭議各項結果進行總評撰述。

蓋世謊言之邪惡政府：瞞騙全民 背叛農民

首先，我必須先針對農委會已公告之《農田水利法草案》條文内容提出強烈質疑：該專案研究顧問團認為農委會之草案已清楚凸顯了下列八大爭議 ：

一、改制為公務機關不是改革，而是違憲！開民主倒車！

二、農業用水的水權必須保留在農民身上，主管機關不可「代持」！

三、農田水利會是農民財產，草率沒收必須提出救濟！

四、「農田水利事業作業基金」是一場騙局！

五、草案中的「灌溉管理組織」沒說清楚是什麼？

六、草案完全沒有解決人事問題的誠意與能力！

七、混淆水污染防治的權責、浪費政府的行政資源！

八、農田水利事業區域外的灌溉設備，到底屬於誰？

以下，我會將上列各項現政府的荒謬政策，一條條來細細陳述清楚。

姑且假設：賴清德真的是很無知的話？

行政院長賴清德於2017年11月10日接受媒體採訪時表示：

《農田水利會組織通則》攸關國家水資源利用效率提升與全國農田灌溉建設永續發展，請農委會加強宣導，強調農田水利會改制為政府公務機關，將提供農民更好的服務，並積極與立法院朝野各黨團溝通，讓社會瞭解農田水利會升格的目的及重要性，消弭各界疑慮，進而支持農業政策改革。

這段說法，徹頭徹尾就是個大謊言。但，我寧可用一種善意來看待賴院長不是故意地公然撒謊，而應該是被理盲的農委會正副主委林聰賢和副主委陳吉仲再加上立院院長蘇嘉全所聯手共謀而被刻意矇騙了。

因為當賴神說：「強調農田水利會改制為政府公務機關，將提供農民更好的服務」時，這位萬人迷的賴神院長其實根本就不自知對這件事究竟有多少理解？更進一步言，他根本就是助紂為虐地硬要將台灣農業加勁推落到「萬劫不復之境」！

且讓我們平心靜氣地問：《農田水利會組織通則》的改制真的會是一場有利於農民的「改革」嗎？還是其實這就是一次嚴重違背憲法精神，大開民主倒車的法規修改？

執政黨正在無知地拆解台灣得之不易的民主

依據政府目前所公布的修法內容以觀，農委會提案到立法院而欲將原本屬於「公法人」位階的水利會改制為「公務機關」，使其收歸政府（農委會）所有。而政府一方面將農田水利會「公法人」的資格取消，使其改制為「公務機構」，強制將原本屬於農民的財產收歸國有；另一方面又告訴農民，此次修法將會使「農田水利會」升格，並提供給農民更好的服務等說法，根本就是顛倒是非、胡言亂語。

試問，若有個強盜闖進一個村莊強行將村民們現有的財產收歸到強盜團伙的名下，並保證之後會給村民們更好的生活環境（特註：不提任何實際做法，只提供口頭保證而已），這樣的形同虐民暴政的說法能服人嗎？這樣的作法不正是利用公權力橫徵人民財產的匪徒作為嗎？

一個宣稱「權力是向人民借來的」政府，竟然能倒置錯亂為「權力是向人民騙來的」？人民心中焉能無怨？又焉能不怒？

一個號稱堅守民主自由之「台灣價值」的民選政府，可以這樣輕賤人民私有財產的所有權嗎？可以這樣公然撒謊地佔據農民私產嗎？

 「會員直選制」何以成為執政黨芒刺之背？

民主是一種生活態度，也是一種生活權利的基本保障，所以政府職能與制度的設計，如何真正落實在人民依法行使選舉權的直接選舉之制度上，理應是民主精神的實際表徵。例如，1996年廢除國民大會而改行一人一票直選總統的修憲運動，即是為了落實直接民選國家領導人的一種偉大民主憲改工程。也因此而讓台灣的政黨輪替成為可能，並使之成為憲政制度之民主慣性。

而當前，台灣各「農田水利會」幹部採行的即是「會員直選制」，且早已行之有年。這種以民主原則戮力建立起的民主審議與自治管理的重要機制，已確立了「農田水利會」是由全體農民會員共同持有並營運的水利設施，也是目前台灣農業生產與農村生活的重要面貌。幾十年來一直運作順暢且從未發生內部爭議。

憲法過去試圖建立的民主自治人民團體（公法人），「農田水利會」已在其直選「會長」、「會務委員」與「小組長」的過程中產生了具體實踐成果，這難道不正是值得且必須要以憲法大力維護並保障的民主實踐嗎？

職是，此次政府對「農田水利會」所謂「升格改制」，不僅屬於違憲之舉，更是大膽踐踏了「農田水利會」多年來辛苦建立的民主機制。則政府罪莫大焉？

 「農委會」出賣水權，就是背叛農民！

現農委會針對此一「升格」案，在宣導時口口聲聲說「會捍衛農民水權」，然而這種口頭保證（空頭支票）在已公布的修法草案裡根本沒有制度設計上的保障！縱令在改制後，依照草案第三條、第四條、第五條，無論是「灌溉區域範圍」、「灌溉制度」、「灌溉計畫」，農民全都不再具任何發言權！事實上，只要「農田水利會」在被取消了原有的民主審議制度後，農民灌溉水權通通都會變成了主管機關單方面說了算！政府成了唯一「水權」主人，制衡的設計既被移除，政府也成了最大「水怪」，農民即將陷入任憑宰制境地。並且，該草案第四條「說明二」之中，所稱的「確立主管機關與灌溉用水人（農民）之權利義務關係」，主管機關與農民之間究竟是什麼樣的權利義務關係，在該草案中完全付諸闕如？是因為農委會本來就另有企圖，別有居心嗎？

就水權而論，身為主管機關的農委會竟然於草案中主動自我矮化，今後甚至還得委屈地去向水利主管機關「申請」（第四條說明二）所謂「符合灌溉制度的水權」，這是保護農民的態度呢？或簡直就是蓄意出賣農民權益呢？這樣的農委會，該不該被聲討？被詛咒？或者說，民進黨真的自以為可以成為「台灣的萬年政府」而再也不會出現「政黨輪替」的落衰局面了？？

在以上這種雙重退讓下，原本「農田水利會」作為獨立法人人格所本該擁有的水權，也就是本該由全體農民會員共同持有的「水權」，在草案中被「無聲地」而巧妙地一筆勾銷。這樣的改制，就是對農民權益最大的侵害與作賤，也充分顯示了農委會之無能與背叛農民的最可惡例證。

因此，我們強烈主張：農業用水的「水權」必須要確保留在農民身上，絕不能任意被一個刻意「背叛農民」的農委會粗暴取消了，更不能就這麼輕鬆地交由主管機關「代持」之後被賤賣了！

 草率沒收農民財產，農委會當然是違憲！

「農田水利會」於法律上之定位本為自治團體公法人，其財產既非屬公有財產，更不是國有財產，此為我國實證法上之定論，也是各級政府機關及法院長久以來所採取的見解。

而如今農委會偏聽少數學者不敢公開具名發表的薄弱說詞，執意主張「公法人之財產即屬公有財產」，此舉不僅於法律上是毫無任何依據的天大笑話，更是一種執政黨意圖侵占民間團體財產的惡意行為！

蓋「農田水利會」之財產皆為台灣農民世代祖輩辛勞打拚並基於公益之捐贈所累積。政府於此次修法草案中竟欲以一句「概括承受」，完全未經任何徵收程序，亦未有任何清理計算過程，就將「農田水利會」財產收歸國有。此舉不僅完全違背我國憲法保障人民財產權之意旨，更凸顯了當今台灣政府對待自己的農民所採取的一種予取予求的強盜搶奪心態！與昔日盜賊政府之行徑何異？

 「農田水利事業作業基金」就是個惡搞的大騙局！

農委會甚至還有更無恥的，就是揚言要將原本屬於「農田水利會」之資產，選擇性地納為「農田水利事業作業基金」，此為先來一場「違憲」沒收農民財產之後，再假裝專款專用的惡意大騙局！

先不說此次修法草案中根本沒有說清楚要設幾個作業基金，即如上述之沒收「農田水利會」財產即已屬於違憲行為，則作業基金這道命題就根本喪失了任何可討論的合理合法空間。

然而即便我們只單從草案內容來檢視，農委會真的已經做好要以「作業基金模式」營運「農田水利」這項公用事業的準備了嗎？我們很遺憾地感嘆道：從草案第三十二條即可發現，答案根本就是完全否定的！

以下請試論之，即可揭穿農委會農權玩法的詭計：

按照「作業基金」的定義來說，係指政府為提供財物或勞務之目的，通常以「收取價款」方式回收其成本，以供該基金循環運用，使之符合不以營利為目的之「業權型基金」。

雖然作業基金不以營利為目的，但仍然需要依照成本，向使用人收取合理的費用，才有「循環運用」的可能，因此在財務上，必須要致力達到收支平衡。然而觀之過去農委會長期打壓水利會費，使其無法反應成本，以致造成「農田水利會」的業內收入不足以支付基本的管理維護與營運成本，然後再瞞天過海式地透過「補助農民繳納會費」的名目，企圖矇騙社會，復將「農田水利會」形容成：是必須仰賴政府資金始能續存的落日組織。

在草案第三十二條中，表面上看，第一項像似要試圖回歸正軌，想依規費法的規定，依照成本核實計算應收取的費用。但看到第二項文字，立刻就會發現「露了餡」：農委會竟然將「政府代繳」會費，當作是理所當然，未來繼續每年撥補。這不就是政府虛擲並浪費納稅人血汗錢的鐵證。

我則更不免要疾言厲色地大聲質問農委會：草案第三十二條第二項的「撥補數額」，未來是否要依照第一項的「規定核實」來計算呢？

觀諸其間的虛驕用心，若依照目前的草案所埋藏的惡質企圖，農委會不就是先用左手訂定使用費率，右手卻以公務預算進行支付，這又算是哪門子的「使用者付費」？農委會又將如何能自圓其說呢？

 「灌溉管理組織」到底是什麼？連農委會自己都搞不懂！

依照草案第二條，「農田水利會」的主管機關將劃為「行政院農業委員會」所轄治。姑不論是「農業委員會」或今後有可能改為「農業部」，在體制上皆屬二級機關，意即「農田水利會」改為公務機關後應屬三級機關，依法應以法律明定其機關的詳細內容。但在草案第二十六條中竟以「灌溉管理組織」馬虎稱之，行政機關位階、屬性通通都沒有詳細說明！

敢問：一個影響全國農業生產甚鉅的法規能如此兒戲對待嗎？

治絲益棼，農委會對人事問題處理得一塌糊塗

該草案除了對機關本身及作業基金等問題大欠思慮之外，草案對於所謂「升格」後的人事問題之處理方案也一如既往地令人如墬雲霧。

「農田水利會」由公法人轉變為公務機關，內部人事是否能適用公務人員法制本來就是個重大爭議，固應當謹慎面對而不宜草率為之。但當我們看到草案第二十七條竟不倫不類的以「農田水利事業從業人員」稱呼，且在此條最後規範「農田水利事業從業人員新進人員甄試，由主管機關辦理」，則「農田水利事業從業人員」究竟在國家位階的人事法制中居於何種地位呢？

既然「農田水利會」係由公法人改制為公務機關，則「事業」之稱又從何而來？公務機關與所謂「從業人員」之間的法律關係到底該適用公務人員法制還是勞動法制？草案完全無法解答這些問題，或許我們該說，草案本身就預埋了太多蓄意欺騙的謊言和陷阱吧？

另外依現在沒有落日條款的情形，又該如何對員額管理進行計算？對於薪俸、獎懲、保險、保障等相關規範，除草案第二十七條「應參照原農田水利會職員適用之甄試、進用、……保險及其他應遵行事項等相關法令訂定。」草率帶過外，又該從草案何處獲得詳細規範的管道？

相關之人事費，若依草案第三十條規定將由作業基金支應，但《農田水利會組織通則》中根本沒有提到基金用來支應人事費的概念，水利會現行制度是否真的能符合「作業基金」應遵循的對應中央人事法規？是農委會故作糊塗？抑或是意圖先射箭再畫靶？

政府既宣示要減肥，卻為了什麼目的非要增肥不可？

就算是，一如農委會此前才釋出的消息說：改制後將採用的「雙軌雙流制」，意即將分為水利會人員與及一般公務人員。請問，如果等現階段原水利會員工屆齡退休後，所有新招考進入水利會的人員均具備公務人員任用資格，可以從事所有的業務，不是更有效率的方式嗎？何需再另闢蹊徑採用所謂的「分流」，使未來的水利會分為做一般田間灌溉管理苦力工作的約聘人員，以及執行較高階任務的公務員？

政府機關內大量的約聘人員以及派遣工作人員，一直是現在政府的行政院希望能夠儘快改善的問題。2000年公佈施行的《中央政府機關總員額法》即是為了進行組織再造以精簡人力並提昇效率而作出的努力，此已成了全民共識。

於今，農委會不但要為此增加三四百名員額，更遑論突然一夕之間突增幾千名約聘人員，最可議者，何以人事行政總處竟然可以同意如此荒謬的規劃，簡直就是滑天下之大稽！

《農田水利法草案》通篇共八章四十四條，對機關本身馬虎、對作業基金含糊，又對人事相關問題草率處理。若提案者對機關、作業基金、人事等問題皆呈現如此的謹慎程度，自不免令人產生諸多遐想：莫非提案者關心的是：「機關外的事物」？

草案混淆權責，浪費行政資源，嚴重敗壞政府公信力。

徵諸所謂《農田水利法草案》中農委會所謂的「自認創新」者，就是將農田水利的主管機關擴權兼管水污染防治業務，並在草案總說明中謊稱要「確立跨部會分工合作機制」。

說得如此好聽的背後，則是草案裡根本沒有任何一條條文與分工合作機制有關！頂多也只是片段而拙劣的抄錄、模仿，再加上零散地使用水污染防治法制體系的既存機制！這裡偷一點，那裡挖一點，零零碎碎從各處毫無章法地拼湊出來的東西，當然就會像廚餘一般沒什麼兩樣！若要找出立法政策史上的最壞示範，自非此草案莫屬。

國家的行政資源有限，既然已經分工設職，就應該活用現有的行政人力與執行設備，不應做出為了水利管制業務就創設「水利警察」這般的蠢事。

農業用水的水污染防治，應該以加強整合農田水利業務與水污染防治業務的橫向連繫與合作為主，例如在水污染防治法制中，加重農田水利主管機關在農業用水管制上的發言權，並課予水污染防治機關配合農田水利業務單位出勤檢查並檢驗的責任，以及其他必要的法令修訂，在制度上強化兩者的合作關係；怎會是另外多創設一個特別管轄權，然後讓農田水利主管機關額外再供養一批與水污染防治機關功能相同的人力與設備，造成國家行政資源的重疊與浪費？

過往經驗告訴我們若兩機關同時在業務管轄重疊之處，例如同時具備農用水源與其他功能的河川的水污染防治，更容易出現雙方權責無法釐清，屆時互踢皮球，「有效率的管理」根本有如天方夜譚。

農田水利事業區域外的灌溉設備仍然權屬不明。

農委會口口聲聲以「擴大灌溉服務區域」做為主張農田水利會改制的主要理由，但對於草案統合並擴大農委會作為農田水利主管機關的服務範圍，絲毫看不出所謂「擴大」的方案。例如草案第十一條還假好心的明定主管機關「得視農業發展政策需求」、「補助」地方政府辦理「農田水利事業區域外之灌溉工程」。

但根本的問題在於，這些「農田水利事業區域外」的灌溉設備，到底有沒有包含於《農田水利法草案》所定義的「農田水利設施」？是不是也同樣受到《農田水利法草案》對農田水利設施的各種水污染防治機制的保護？農委會身為主管機關，是否在這些受補助的灌溉工程完工後，一樣負起管理維護，服務農民的責任？

傲慢、貪婪、欺騙已是農委會的新生基因

這些最基礎、最根本的問題，草案中都完全避之不談，說到底一切和現狀根本沒兩樣，唯一不同的，恐怕只是原本「屬於全體農民會員的自治」的「農田水利會」，專橫地將之併入到農委會，令之成為「官治下唯命是從」的官僚機構而已。

凡是被劃為「域外」的問題，仍然一概丟給地方政府自生自滅！這樣稱作改革？這樣稱作改制？這樣稱作升格？說穿了根本只是意在對農民財產的巧取豪奪。難道這樣就是「為民服務，以人民為主體的民主精神」？

一部農業重要法規如此粗製濫造，權責劃分不明、重要的問題含糊其詞，導致拖累行政效率又無法承諾對農民的保障，剩下的只是為少數人的政治利益服務的偽善！如此毫無解決問題能力又製造一堆麻煩的法律，絕不只是政府愚蠢的證明，而更是對貪婪政客粗暴手段的諷刺指控，但這樣的笑話卻要廣大農民犧牲，公義何在？

180萬水利會會員的農民能不怒氣衝天嗎？

執筆人：陳昭南(全國農田水利會顧問團代表、第2屆、第4屆立委)

延伸閱讀：農田水利會草案內容引爭議 陳昭南：這到底是誰出的餿主意？