蘇煥智觀點》從日本水利組織 看台灣廢水利會的荒謬!
新頭殼newtalk 文/
立法院預計在本週二(1/16)通過廢除水利會法人地位,並改為政府機關,此一決定將對台灣農田水利灌溉造成系統性的衝擊,而引起國內激烈的爭辯。
立法院預計在本週二(1/16)通過廢除水利會法人地位,並改為政府機關,此一決定將對台灣農田水利灌溉造成系統性的衝擊,而引起國內激烈的爭辯。   圖:取自蘇煥智臉書

立法院預計在本週二(1/16)通過廢除水利會法人地位,並改為政府機關,此一決定將對台灣農田水利灌溉造成系統性的衝擊,而引起國內激烈的爭辯。小英政府作此決策,究竟有無研究法律的合憲性與否?有無研究的農田水利會的比較制度及經驗,也令人存疑。本文將就日本及國際比較制度與經驗,作為大家思考此一問題的參考!

一丶民間性質的農田水利組織,是國際多數共通經驗:

農田水利是自從人類社群進化到農耕社會中的重要建設之一,如何維持穩定的供水量、化解用水權的衝突與防止天然災害都是農業社會的重大課題。關於農田水利建設與維持農田水利運作的民間組織,無論先進國家和開發中國家都仍然存在,美國和英國仍然有灌溉協會,埃及、泰國、伊拉克與菲律賓等國也有歷史悠久的民間水利組合。

鄰近的日本則將本來屬於民間的單純的水利組合,於二戰後提升為同時擁有農地改良丶維護與水利開發丶維護的民間「土地改良組合」,到今天仍然發揮重要的功能,而且並將此一經驗作為國際援外政策的一環。

二丶1890年水利組合脫離區町村行政:

日本在大化革新建立律令制國家後就開始有大規模的灌溉建設,隨著中世紀的莊園經濟和戰國大名的發展而開展,在江戶時代的長期和平時期開始建設長距離的農田水路,而維持這些農田水利設施的就是惣村(總村,村落聯合自治體)與各種組合,例如以村落為單位的水組與井組,並且建立了先於現代國家的水利慣習與慣行水利權。

明治維新之後,一方面在河川法中承認過去以來的水利慣習,例如《河川法》第八十八條的規範。另外一方面為了防災與減少爭端,1880年的《區町村會法》承認了水利土功會,成為日本地方行政中首見的公共水利組織,並且在1888年基於町村制的地方制度設計,設立「町村組合管理水利」。但由於市町村對於水利運用與利害的不一致,町村組合管理水利上碰到困難。

最後1890年日本國會通過《水利組合條例》,將過去的民間用水組織轉化為獨立公共團體,將水利由町村行政中分離,並且於1908年以《水利組合法》賦予水利組合公法人地位。不過值得注意的是,明治時期的水利組織大部分是掌握在地主之上。

三丶「水利組合整合」為「土地改良組合」:

戰後日本在以美國為主的盟軍占領期間,一方面由於占領當局推動農地改革、強迫地主與大戶將農地與山林地賣給佃農與小作農導致大量的土地釋出,另外一方面明治時期以來推動的耕地改良事務與耕地改良組合,也因為大地主的過度主導、小作農的抗爭與土地價格的停滯而陷入困難,於是1949年國會廢除《耕地整理法》並通過《土地改良法》,在農地改革的背景下將水利組合、耕地改良組合納入土地改良區之中,整合為「土地改良組合」,依然保存其民間自治團體的地位。而且在新的土地開發區之中,地主與土地開發組合的地位是平等的,算是農村民主化的重要一步。但目前還有一部份地區仍然有小規模的水利組合,對於住宅區與工業區用水排入或使用農田水利時必須獲得當地水利組合的許可。

四、土地改良組合是任意法人:

按照日本現行的《土地改良法》,土地改良事務包括農田水利管理、農業用道路與農地的保護、農用地土地變更、填海造陸、災害復舊等等的農地相關事務。而在所謂的土地改良區內的擁有農地並且實際有從事農務者與收益者,都可以加入土地開發組合之類的任意法人。土地改良組合的設立條件為參加土地改良事業者十五人發起,京都道府縣首長許可就可以成立,業務包括農地與水利的維護、用水與排水管理、整理廢耕地、洪水等災害的預防以及小規模的水力發電與太陽能發電。

五丶日本將土地改良組合視為國家重要腳色:

雖然日本的農村一樣要面對農村高齡化與偏鄉化的問題,土地改良組合也面臨高齡化、米價低迷與維持費用高昂等問題,但日本政府仍然將土地改良組合視為重要的社會資本之一,在農水省的報告書也指出土地改良組合為「結合社會資本、自然資本與人的資本」的重要腳色,對於提高地域防災、經濟活性化極為關鍵,報告書也指出應該提高國民對於土地改良組合的歷史認識與參與、並且應該連結國際的灌溉機構。目前日本有八處的世界重要農業遺產,如岐阜縣的曾代用水,都是農田水利灌溉建設,這和日本政府的大力支持很有關係。

相對於日本政府將「土地改良組合」視為國家重要的腳色及社會資源,目前英賴政府卻將台灣的農田水利會,不但不重視其先於國家的公共服務功能,卻視其為買票黑金,地方派系把持公共資源,予以污名化,並強制予以消滅,改為國家機關,實在是令人不勝唏噓!

六丶日本將水利會視為國際合作重要的資源:

除此之外,日本土地改良組合的水利經驗與農地經驗也透過國際開發模式輸出到其他國家,成為日本援外活動的一個非常重要的基礎。

日本的國際協力機構JICA(類似台灣國合會)之下就有與菲律賓、埃及、玻利維亞、摩洛哥、馬達加斯加等國的農田水利合作,由日本的農林水產省主導,並以日本的土地改良組合的經驗作為敎材,除了協助當地的農田水利建設之外,也協助其他國家設立農田水利組織,以伊拉克為例,目前伊拉克在日本協助之下就成立了三十二個農田水利組織。

台灣要發展新南向政策,協助東南亞丶南亞及中東地區及非洲丶中南美洲國家,農地重劃及農田水利開發,的確是幫助這些國家提升其農業生產環境,一個非常受歡迎的題材,農田水利會的經驗也是一個可以輸出的經驗。沒想到英頼政府卻把台灣原有的強項卻當作是貪腐應改革的對象。

七丶改革,而非廢止:

英賴政府如果有心改革,為了預防水利會淪為特定政黨的工具,而增列「水利會適用行政中立法」,這是可以肯定的。如果為了防範水利會的財務不法,可以明確規範水利會適用《採購法》,這也是大家可以接受的改革。而且依現行制度,水利會的預算、決算均需經農委會審查,土地出售也需經農委會同意許可,如果再加上全面適用《採購法》,基本上已經可以達到跟政府機關完全相同的制度把關。所以我們認為改革值得肯定,但廢止則是開民主倒車!

八丶善用民力與否?決定政府的格局!

從日本政府充分尊重地方農民的「土地改良組織」,從事農地的土地重劃及維護,以及農田水利的開發丶建設及維護,把民間力量視為重要社會資本,可以供台灣政府思考比較。也希望日本的制度可以提醒英賴政府,懸崖勒馬,停止廢止農田水利會。

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