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私人騎樓可否禁止外車停放？兼談騎樓開放停車與輕微違規之勸導
2024.01.12 | 13:20
媒體報導：高雄前鎮一家飲料店新開張，限量120杯一杯一元，數十名民眾排隊擋到隔壁便當店，還有排隊民眾把機車停在便當店租用的騎樓，便當店人員不滿，雙方互嗆，店家認為騎樓是他們租的，不能停車，除非來買便當，排隊民眾也不滿便當店在騎樓擺桌椅，嗆要檢舉。 這件街頭糾紛涉及一個常見問題：在騎樓可停放機車的縣市，私人騎樓可否禁止外車停放？ 一、騎樓可以停車？ 自1900年「台灣家屋建築規則」第4條規定「在道路旁建造之住宅須設置有檐庇之步道（亭仔腳）」、1908年「街路取締規則」第1條把「檐下歩道」歸類為人行道與道路，加以管理、處罰以來，在台灣法制上騎樓就是人行道，直到今天。現行「道路交通管理處罰條例」第3條明文規定人行道包括騎樓。因為人行道上禁止停放車輛（處罰條例第55條1項1款），故騎樓不得停放車輛。騎樓既是道路，就不能放置或設置足以妨礙交通之物、不能利用騎樓為工作場所、不能未經許可在騎樓擺設攤位（處罰條例第82條）。 不過，2005年12月9日處罰條例增訂第90-3條：「在圓環、人行道、交岔路口十公尺內，公路主管機關、市區道路主管機關或警察機關得在不妨害行人通行或行車安全無虞之原則，設置必要之標誌或標線另行規定機車、慢車之停車處所」之後，各縣市陸續開放騎樓可停機車。90-3條是立委葉宜津等人之提案而設。提案理由是：「因部分人行道寬度較廣，除可供行人通［行］外，如主管機關設置必要之標誌或標線予以管制，亦得在不妨害行人通行或行車安全無虞之原則，設置機器腳踏車、慢車之停車處所或設置腳踏車道，爰訂定本條文 」。 由立法理由可知，處罰條例90-3條 規定政府可開放人行道停放機車，前提是「部分人行道寬度較廣」「不妨害行人通行」。不過縣市政府不管這些。桃園市規定保留1.3米空間即可停機車，台中市規定3米寬以上之騎樓人行道都可停機車。若考慮到騎樓要有2米空間才能供行人（包括嬰兒車、輪椅）雙向單列通行、3.5米才能有效率通行，而各縣市之騎樓寬度規定（3.5到4米不等）本來就是設想到行人通行所需空間，則在騎樓停放機車當然會妨害行人通行。即便如此，許多縣市犧牲行人權益，「開放」行人專用通道給機車停放。 不過，90-3條沒有授權政府開放騎樓停放汽車。騎樓停放汽車也有下面問題：（1）占用更多空間，行人（包括嬰兒車、輪椅）不可能有充足通行空間；（2）汽車首尾常會突出到道路或人行道，影響人車通行；（3）路側本來可供公眾停車，劃停車格還可收費，騎樓停放汽車將令路側難供公眾停車之用，有害公益；（4）有騎樓的透天厝，通常一樓是設計為車庫，民眾違反建築法規把一樓當客廳使用、再占用騎樓停放汽車，這種違法不應被鼓勵；（5）找停車位是買車、用車的人應自己負擔的成本，不應轉嫁給他人，把騎樓變私人車庫，違反騎樓供公眾通行之目的，損害行人的通行權益。 然而，2023年12月媒體報導交通部長王國材「發函給地方政府，在確保行人路權，有留下1.5公尺空間通行的話，可以開放騎樓停［汽］車」。部長並受訪表示：「對於騎樓停車可以因地制宜，地方政府可以按照不管是路段，或是它的區域，設定有一些地方騎樓是可以停車的」。不過，處罰條例並未修法允許騎樓停放汽車。交通部其實是制定「違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第 12 條施以勸導審核認定原則」，規定「依地方政府公告所轄騎樓停車可施以勸導免予舉發之區域、時段（例如21時至隔日6時）或期間，施以勸導不舉發」。這並非「開放」騎樓停汽車。騎樓停汽車仍是違法，交通部只是要警察「只勸導、不舉發」。雖然這實際上會變成「不勸導也不舉發」（都規定不舉發了，不聽勸導警察也不會開單，還要勸導什麼？），而這正是交通部的意圖：變相開放騎樓停放汽車。不過，這已經悖離「勸導」制度的旨趣、悖離法律（處罰條例92條）給交通部的授權，而違法了。以下加以說明。 二、輕微違規之「勸導」 2005年1月14日制定、2006年2月5日施行的「行政罰法」19條2項有「勸導」之規定。不過，道路交通管理處罰條例之「勸導」，是在行政罰法施行前所增訂。2005年12月9日三讀修正處罰條例92條第3項：「本條例之罰鍰基準、舉發或輕微違規勸導、罰鍰繳納、向處罰機關陳述意見或裁決之處理程序、分期繳納之申請條件、分期期數、不依限期繳納之處理、分期處理規定及繳納機構等事項之處理細則，由交通部會同內政部定之」。也就是法律授權交通部與警政署制定「舉發或輕微違規勸導」之處理細則。 為何要在處罰條例中規定「勸導」？2005年4月28日交通委員會審查第92條時，立委葉宜津發言：「本席提議，在本條第三項：『本條例之罰鍰基準、舉發......』，於『舉發』之後再加上『或輕微違規勸導』。這就是我們早上所說的觀念，希望警政署和交通部能從教育方面來努力，謝謝」。這個提案被無異議通過（立法院公報94卷31期委員會紀錄349頁）。葉委員所謂「我們早上所說的觀念」，應是指委員會紀錄332頁的這段對話： 「葉委員宜津 : 主席、各位列席官員、各位同仁。本席跟各位分享一件很丟臉的事情，本席在歐洲唸書時，曾經走路闖紅燈被警察抓，警察說要罰我50元，我不給他，他說妳若不給我，妳就要在原地罰站半小時，那就更丟臉，所以我趕快把50元給他。所以本席認為道路安全講習可以朝這個方向改進，若是沒錢繳罰款就當場罰站，順便幫警察抓闖紅燈的人，這個是很好的機會教育，既不需一至二小時的道路交通安全講習，人員調度也可搭配，條文可修改為『或施以道路交通安全講習』，講習不一定要花兩個小時，可以現場執行，本席之所以和各位分享這個親身經歷，是因為此法確實有效，一個人打扮得很漂亮，踩著高跟鞋，卻要在路邊罰站，他必定會因為丟臉而馬上繳款，倘若他真的沒有錢，你們馬上給予機會教育，這不是很好嗎？請問執行上是否會有困難？ （警政署交通組）何組長國榮： 原本輕微違規就可以用勸導或改正的方式處理，若法條的規定有選擇權，日後對於這類問題會難以處理，若明確規定處300元以上 600元以下罰鍰，我們可視情節加以勸導或改正。 葉委員宜津： 本席認為並非任何問題都應採取處罰手段，教育比較重要，謝謝。」 由此可知，處罰條例增訂「輕微違規勸導」，是基於「現場教育比較重要」之理由。隔年（2006年）6月30日修正之「違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則」（簡稱「處理細則」），就在第12條列舉了得施以勸導而免舉發之違規種類，並規定：實施勸導「應當場告知其違規事實，指導其法令規定與正確之駕駛或通行方法，並勸告其避免再次違反……，並作成書面紀錄，請其簽名」。此規定利弊互見，但也還說得過去。 不過，12年後之2018年12月10日修正「處理細則」第12條，增訂「有客觀事實足認無法當場執行勸導程序時，得免予勸導」，就開始變調。原本在處罰條例中規定「勸導」的本意，是要當場施以教育。若不能當場實施勸導，自然只能回歸舉發，沒有乾脆免罰（沒有任何執法效果）的道理。特別是「處理細則」12條把違規臨時停車（處罰條例55條）、深夜時段之違規停車（處罰條例56條）列入可勸導之違規。這些違停「免勸導、免舉發」等於變相放任違規、默許違停。 而在2018年監察院因民眾檢舉曝露出大量違停、要求警政署及交通部改善停車問題，立法院於2021年12月7日修法禁止民眾檢舉違停、一舉減少違規停車之帳面數字後，交通部與警政署在2022年4月28日增訂「處理細則」12條第6項，規定民眾檢舉案件也適用警察勸導之相關規定。民眾檢舉案件在性質上無從「當場執行勸導程序」，所以就變成免勸導、免舉發，直接免罰。 處罰條例7-1條明文規定民眾檢舉「經查證屬實者，應即舉發」，交通部與警政署操作「處理細則」，就改了立法院三讀制定的法條，很難說是依法行政。雖然行政罰法19條1項有規定：「違反行政法上義務應受法定最高額新臺幣三千元以下罰鍰之處罰，其情節輕微，認以不處罰為適當者，得免予處罰」。不過，處罰條例跟行政罰法的位階相同，都是法律；而處罰條例是關於交通管理之特別法，應優先於一般法之行政罰法。處罰條例規定「應即舉發」，就應舉發才對。 2023年12月交通部長把騎樓汽車違停「施以勸導不舉發」說成「開放騎樓停放汽車」，更赤裸裸地暴露出交通部玩弄勸導制度、越權行政的心態：法律只授權交通部制定「輕微違規勸導」的「處理細則」，並沒有授權交通部開放騎樓停放汽車。 「輕微違規勸導」的制度，被政府濫用到極致。依照行政院秘書長112年8月2日院臺交長字第1125015509號函檢送112年7月25日行政院研商「道路交通管理處罰條例第55條及第56條違規記點等執法疑義」會議紀錄，行政院副院長鄭文燦指示交通部與警政署用「處理細則」12條之勸導規定「彈性執法」。後來，全國警察局受理民眾檢舉的網站同步公告：依交通部112年8月9日交路字第11200233351號函，檢舉違法臨時停車「需提供汽車有上下客貨及妨礙人車通行之照片（或影片）完整事證，如尚無妨礙其他人、車通行，將依違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第12條第1項第5款免予舉發」。至此，交通部與警政署已經把處罰條例7-1條民眾檢舉「經查證屬實者，應即舉發」的法條，改寫成「民眾檢舉另須完整舉證證明違停並無可勸導之情形，始能舉發」。 按立法院於2021年12月7日三讀修法禁止民眾檢舉違停後，又在2023年4月14日修法開放民眾檢舉部分違停，理由就在於立法院認為這些違停「嚴重影響交通安全」。立委趙正宇等16人之提案為：「參酌立法理由，開放民眾檢舉係為補足警力不足，針對嚴重影響交通安全之違規以正面表列之方式開放檢舉。惟開放之十六款中，並未納入對行人安全影響重大之第55條第1款第1項『在橋梁、隧道、圓環、障礙物對面、人行道、行人穿越道、快車道臨時停車。』規定禁止臨時停車之處所停車，及對交通安全影響重大之第56條第1項第1款『在禁止臨時停車處所停車。』恐對交通安全造成重大危害」。立委游毓蘭等16人之提案為：「在橋樑、隧道、圓環、障礙物對面、人行道、行人穿越道、快車道臨時停車或停車均嚴重影響交通安全，應可由民眾檢舉」。既然立法院通過提案、肯認了這些違停樣態在本質上嚴重影響交通安全（並非「妨礙其他人、車通行」），政府用「處理細則」12條限制這些違停還要有「妨礙其他人、車通行」之事實才能舉發，顯然違背法律旨趣，也違反民眾檢舉「經查證屬實者，應即舉發」的法律明文規定。政府已悖離依法行政或法治（rule of law），把法律當成統治工具（rule by law），恣意解釋、運用。 三、私人騎樓可否禁停外車 回到私人騎樓可否禁停外車的主題。民法765條規定「所有人，於法令限制之範圍內，得自由使用、收益、處分其所有物，並排除他人之干涉」。縣市政府開放騎樓停放機車，是基於處罰條例90-3條之規定。因此，看似處罰條例90-3條是民法765條所謂「法令限制」，如此一來，可能導出私人騎樓應供公眾停機車之結論。然而，憲法15條保障財產權，因此，必須先檢討處罰條例90-3條對騎樓所有權人之限制，是否符合憲法23條之要求（除非為了增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之）。 2003年釋字564號解釋曾經認定處罰條例82條禁止在道路設攤之規定，可用於禁止私人土地（騎樓）上之設攤：「就私有土地言，雖係限制土地所有人財產權之行使，然其目的係為維持人車通行之順暢，且此限制對土地之利用尚屬輕微，未逾越比例原則，與憲法保障財產權之意旨並無牴觸」。其理由書並說明：「騎樓通道建造係為供公眾通行之用者，所有人雖不因此完全喪失管理、使用、收益、處分之權能，但其利用行為原則上不得有礙於通行，道路交通管理處罰條例第3條第1款即本此而將騎樓納入道路管制措施之適用範圍」；禁止道路設攤之82條規定「所限制者為所有權人未經許可之設攤行為，所有權人尚非不能依法申請准予設攤或對該土地為其他形式之利用。再鑑於騎樓所有人既為公益負有社會義務，國家則提供不同形式之優惠如賦稅減免等，以減輕其負擔。從而人民財產權因此所受之限制，尚屬輕微，自無悖於憲法第23條比例原則之要求，亦未逾其社會責任所應忍受之範圍，更未構成個人之特別犧牲，難謂國家對其有何補償責任存在，與憲法保障人民財產權之規定並無違背」。 依釋字564號解釋可知，騎樓非如「既成道路」般有「公用地役關係」（1997年釋字400號解釋：「既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償」「公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係」）。騎樓所有人既然仍有（受到限制之）管理、使用、收益、處分之權能，騎樓即非所謂「私物公用」或「所有權私有，使用權公用」。固然政府可依「市區道路條例」第9條施工整平騎樓，毋需經所有權人同意（參見臺北市政府法規委員會94.08.17.北市法二字第09431476500號函所敘理由），但這也是基於公益之必要限制。而騎樓作為人行道是台灣一百多年來的傳統法制，形成了都市計畫或特定區域內沿路土地都要留設行人通道之社會責任，並非個人之特別犧牲。法規除減免騎樓地價稅，也提供騎樓容積率與建蔽率之優惠：騎樓地不計入建築面積及基地面積，可建築面積增加逾1成「相當於建蔽率提高10%以上」（2017年7月高雄市政府工務局建管新聞）。都市中有通行無礙之騎樓步行網，可促進商業繁榮與社區發展，騎樓所有人也受惠。 而依釋字564號解釋之邏輯來看，為維持順暢通行，騎樓所有人不能在自己騎樓設攤，則在其設攤會占用到的騎樓面積上要給公眾停放機車，顯然是不合道理。騎樓通道建造係為供公眾通行，並非供公眾停車。如果說2005年增訂的處罰條例90-3條可以成為強迫私人提供騎樓讓公眾免費停車之法律依據，那90-3條顯然加重了對騎樓所有權人所課予的負擔或限制。因為，容忍行人通行跟容忍他人長時間停車，所受不利益之性質、程度顯然不同。就公眾長期停放機車所占用之地面（可達騎樓一半面積），騎樓所有權人可謂喪失了管理、使用、收益之權能。騎樓停了一排機車顯然會影響屋主出入。公眾機車進出騎樓，會帶來近距離噪音、空污，可能碰撞或刮傷騎樓柱，也可能長期下來壓壞（或機車立柱刮壞）騎樓地板或防滑磚，或機車漏油增加屋主清理勞費（騎樓地面易滑或有油污使人滑倒的話，屋主要負損害賠償責任）。機車裡有汽油、也非毫無火災風險。對騎樓所有人課予這些額外的負擔與限制，顯然不能說其「尚屬輕微，未逾越比例原則」。這已經超出了釋字564號解釋認為合憲的範圍，而很有可能被認為是違憲。如果依據90-3條就可以把私人騎樓變成公共停車場，政府豈不也能在私人騎樓劃設機車停車格並收費充實國庫？這顯然不合理。 另外，從90-3條之立法過程來看，也看不出90-3條有把私人騎樓變成公共停車場之意圖或旨趣。90-3條本來應該只是、也只能是著眼於公有人行道所設之規定。就算不追究騎樓（以及私有地退縮建築而成之標準寬度之無遮簷人行道）顯不符合處罰條例90-3條開放停機車之前提「部分人行道寬度較廣」「不妨害行人通行」，也應該對90-3條做合憲解釋，認為其僅是讓騎樓停放機車不構成處罰條例55條、56條之違停而已。這跟「允許公眾在私人騎樓停車」是兩碼事。私人騎樓所有權人之權利，並非處罰條例90-3條就可輕易剝奪。 因此，應認為私人騎樓之所有權人或承租人可以禁止他人停車（民法767條、962條），對擅停車輛可自行排除或拖吊（民法960條），也可請求返還相當於停車費之不當得利、或請求侵權行為損害賠償。並可先鎖車，等到獲得不當得利返還或損害賠償後才解鎖還車（民法928條之留置權；參見王欽彥「占用他人車位之問題與小額程序(上)」全國律師2022年5月號57頁以下）。立個牌子「私人騎樓禁停外車，違者徵收停車費每小時500元」應該也有合法效力，且若本意是要嚇阻違停而非經營停車塲牟利，即無違反停車場法之問題。
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