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台中顏家違建一定拆?依法排拆恐拖40年!兼論台灣拆違建之迷思

台中市第二選區立委補選參選人顏寬恆有招待所是違建的新聞成為話題。媒體紛紛以「顏家招待所部分違建   中市府發函14天內自行拆除」「顏家招待所爆違建    盧秀燕:一定依法拆」「顏家3違建 中市府限14天自拆」等標題加以報導。看起來像是市府要嚴格執法。

不過,事實上,台中市府僅是「開立違章建築認定通知書,限期違建人14日內自行拆除,若屆期未自行拆除,市府將依違章建築排拆優先順序原則辦理」。盧市長是說:「法律有規定,只要有違章建築經查報的話,當事人必須在一定時間內自行拆除或復原,若沒有自行拆除或復原,台中市政府就會排拆,針對此案將同樣依法辦理」。

不知有多少人知道,所謂「市府將依違章建築排拆優先順序原則辦理」,指的是說違建可再使用四十年?(2020年9月2日蘋果新聞網「台中『即報即拆』打假球 違建排拆恐拖40年」)。前台中市新聞局長卓冠廷更說:「台中市都發局拆除違建的經費,一年僅有500萬元,出動一輛怪手進行拆除,約要20萬元,等於一年台中市府只能排拆25件,而2020年台中市有記錄需要排拆的違建卻有7萬件,若顏寬恒招待所要『依法排拆』,等 4、50年都算快了的,若拆除順序排在後面,可能要等幾百年」(三立新聞網「獨!顏家違建何時拆?他:經費被刪光」)。

因此,「盧秀燕:一定依法拆」的標題並不正確。除非市府專案速拆,否則「依法拆」絕對已非盧市長任內。

比起顏家的違建,其實市區騎樓的違建更應值得關注。我家附近街道的騎樓除了被住戶占用停放汽車或堆放雜物外,很多住戶築牆把騎樓變成自己客廳,或裝設鐵捲門把騎樓圍起來停車。這讓「其所有人於建築之初即負有供公眾通行之義務」(大法官釋字564號解釋)之騎樓完全無法通行,幼兒、學童均須走上馬路與汽機車危險爭道。不過,我自己曾於2019年檢舉過一件騎樓違建(餐廳占用騎樓作為廚房,行人必須繞道),中市府回覆說該址2012年已查報違建待拆,但今天(快2022了)該違建仍然存在。換言之,即便是妨礙行人通行、依內政部「違章建築處理辦法」第11條之1 應該「訂定拆除計畫限期拆除」,也可保用至少10年不會被拆!

為什麼會有這麼離譜的事?違法的人在被政府發現後仍可維持現狀10到40年,且無其他處罰。更離譜的是,在台中拆違建是政府用納稅人的錢免費幫你拆。換言之,蓋違建的人是最聰明的,可用10年甚至40年沒問題,用舊了政府還用公款幫你拆,自己一毛錢不用出。其他守法的民眾都是笨蛋。這件事與警察故意不執法(王欽彥「報警有沒有用?兼論修法限制民眾檢舉交通違規」)堪稱是台灣奇蹟,讓我們不能大聲說台灣是上軌道的法治國家,讓我們不能教小孩說社會上人人都應守法。這兩個明顯的反例其實是在羞辱台灣所有的法律人,是在羞辱所有誠實守法的國民。

不過,違建問題可能是因地方政府曲解法令所致。以下試作詳細論述。

一、建築法明定違建拆除費用由違建所有人負擔

依建築法規定(25條、4條、7條、28條、86條),建築物(包括圍牆、招牌廣告等「雜項工作物」)均須向主管機關申請並獲得執照後才能建造,否則「必要時得強制拆除其建築物」。建築法96條之1第1項規定:「依本法規定強制拆除之建築物均不予補償,其拆除費用由建築物所有人負擔」。

然而,市府似乎認為要有「自治條例」才能向違建所有人徵收拆除費用。2016年4月26日中時新聞網「中市拆除違建條例一讀通過    拆違建可向屋主收費」指出:台中市曾研擬《台中市強制拆除違章建築收取費用自治條例》草案,盼通過議會審查,未來強制拆除危害公安之違建後,可向違建人收取相關費用,改變過去使用納稅人經費來執行拆除的不合理現象,不過市議員楊正中表示國民黨團反對將其列入議案審查,要求刪除此議案。2019年10月28日自由時報「台中違章強拆收費自治條例7度被退        環團籲議會莫當絆腳石」指出:「台中市違章建築強制拆除收費自治條例」草案曾7度送市議會審議,都遭到退回,17年前在前市長胡志強時代就6度提出,前市長林佳龍時代也曾提出,但仍被退回。

台中市政府曾在2003年發新聞稿「市府研議用行政執行法處理違章建築」指出:「違章建築之處理依照建築法96條之1規定『依本法規定強制拆除之建築物均不予補償,其拆除費用由建築物所有人負擔』,但市府多次擬訂建築物拆除費用,按不同構造訂定每平方公尺拆除之費用標準,送請議會審議,議會以違章建築之產生多由於民眾對法令不盡瞭解所致,並非均屬有意違背法令之行為,建築物強制執行拆除已使民間遭受損失,如再負擔拆除費,更雪上加霜,因此均予以退回。以市府有限經費,所能拆除之違建,數量極為有限,以92年度為例,包括用人及委外拆除費,合計不過約兩千萬元,因此違章建築持續成長難以遏制,如能由建築物所有人負擔拆除費用當可有效予以嚇阻。工務局等有關單位目前正就行政執行法之有關規定,進行研議,依照行政執行法第27條規定違建人對違章建築應有拆除義務,執行可依間接或直接強制方法執行拆除,同法第28條及29條並規定可委託第三者代為履行,代履行之費用由執行機關估計數額,命義務人繳納,其繳納數額與實支不一致,退還其餘額或補繳差額」。不過,後來似乎沒有下文。應補充說明的是,「經費不足」未必是政府不拆違建的理由。前新竹縣議員邱靖雅臉書2015年4月9日《新竹縣違建拆除之問題》提到:「根據101、102、103年縣府資料顯示,所謂的預算不足,根本是謊言,縣府連續三年來拆除違建的實際使用費用,根本都未達核定預算金額」。

不過,建築法96條之1規定拆除費用應由違建所有人負擔,為什麼還需要「自治條例」?

二、以「自治條例」尚未制定為由不向違建所有人徵收拆除費應係違法

許多縣市已經制定了拆除違建收費的自治條例。條例中規定了什麼呢?

2016年「臺北市違章建築強制拆除收費自治條例」僅6條。第1條規定「臺北市政府為執行建築法第96條之1第1項規定,收取強制拆除違章建築費用,特制定本自治條例」。第4條規定「強制拆除費用應以違章建築構造類別及拆除面積為計算基礎,並依實際發生費用及各項行政成本收取。  前項各構造類別之收費單價,由都發局公告之,並送臺北市議會備查。如有調整時,亦同」。第5條規定「依本自治條例收取之強制拆除費用,由都發局核定後,以書面通知建築物所有人於三十日內繳納,逾期未繳納者,依法移送行政執行」。

2020年「新北市強制拆除違章建築收費自治條例」僅6條。第1 條規定「新北市政為執行建築法第96條之1第1項規定,收取強制拆除違章建築費用,制定本自治條例」。第4條規定「強制拆除違章建築費用之收取,應以違章建築構造類別及拆除面積為計算基礎。但因構造、拆除工法或其他特殊情形所需費用較高者,依實際費用收取。強制拆除違章建築案件,每件應加收拆除費用百分之五為行政成本費用。收取上限為新臺幣壹萬元整,但不足新臺幣五百元者,以新臺幣五百元計收。第一項各構造類別之收費單價及強制拆除違章建築類型之費用收取,由本局公告並送新北市議會備查。有調整時,亦同」。第5條規定:「依本自治條例收取之強制拆除違章建築費用,由本局以書面通知建築物所有人於三十日內繳納,逾期未繳納者,依法移送行政強制執行」。

這些規定,除了拆除費用的計算方式,以及新北市「加收拆除費用百分之五為行政成本費用」之外,似無重要內容。這樣子「自治條例」真的是必須的嗎?其實不然。有縣市是由政府(行政機關)直接制定收費辦法。這些「辦法」並非議會通過之「自治條例」(地方自治法第 25 條),性質上是縣市行政機關制定之「自治規則」(地方自治法27條)。

2017年「雲林縣強制拆除違章建築收費辦法」僅5條。第1條規定:「雲林縣政府(以下簡稱本府)為執行建築法(以下簡稱本法)第96條之1第1項及行政執行法代履行規定,收取強制拆除違章建築之費用,並加強處理雲林縣違章建築,遏止新違建之蔓延,特訂定本辦法」。第2條規定:「優先強制拆除之違章建築,經本府書面通知建築物所有人限期自行拆除,逾期仍不履行者,由本府執行或由本府委託第三人代履行」。第3條規定:「強制拆除違章建築之費用,依本法(按:建築法)第96條之1第1項規定,由建築物所有人負擔。前項應繳納之拆除費用,以實際拆除之費用為核算依據,繳納義務人應於接獲書面通知後三十日內繳納完畢,逾期未繳納者依法移送行政執行」。

2020年「澎湖縣違章建築強制拆除收費辦法」也僅6條。第1條規定「澎湖縣政府(以下簡稱本府)為執行建築法第96條之1第1項規定,收取強制拆除違章建築費用,特訂定本辦法」。第4條規定「強制拆除費用以實際拆除之費用為核算依據,年度費用核算依據將公布於本府建設處網站。強制拆除費用按建築物所有權人持分比例核算」。第5條「依本辦法收取之強制拆除費用,由本府預估拆除金額後,以書面通知建築物所有權人於書面通知日之次日起三十日內繳納,逾期未繳納者,依法移送法務部行政執行署執行之。其繳納預估拆除金額經拆除完成決算後再辦理退還其餘額或追繳其差額」。

因此,違建所有人應負擔拆除費用,建築法已有明文,無庸地方議會制定自治條例。如果地方政府要自訂拆除費用收費標準,公告「辦法」亦可。如果委外拆除並命違建所有人負擔實際拆除費用,則連「辦法」都無須制定。

台北市在2016年制定受拆除費的「自治條例」以前,1986年就制訂「臺北市違章建築強制拆除收費辦法」,第1條規定「臺北市政府(以下簡稱本府)為收取強制拆除違章建築費用,特依建築法第96條之1第1項規定訂定本辦法」。第3 條規定:「強制拆除費用應依左表規定,按違章建築構造類別及拆除面積計算之(表格省略)。發包拆除費用,按照實際發包金額收費」。第4 條規定「依本辦法收取之拆除費用,由本府工務局核定並以書面通知違建人限於三十日內繳納,逾期未繳納者,依法追繳」。2016年改為「自治條例」,諒係因市府自訂收費標準,用「自治條例」之方式較慎重。

綜上可知,「自治條例」並非必要。台中高等行政法院108訴76號行政判決謂:「主管建築機關究係採行建築法第96條之1規定以行政處分之方式命原告負擔拆除費用之途徑,抑或依行政執行法第29條規定,預估必要之代履行費用,發執行命令之方式處理,本屬該機關之行政裁量權範疇,惟上開二種方式並非併存,而應擇一為之,非得二者同時為之(最高行政法院102年度判字第459號判決意旨參照)」。亦即,沒有自治條例,主管機關也可依行政執行法29條委託民間業者拆除,並預估費用,事先向違建所有人收取,另也可於拆除後依建築法96條之1做成行政處分命違建所有人負擔拆除費。

因此,市府以「自治條例」未制定為理由,用公費拆除違建而不收費,反而像是曲解法令了。立法院亦有研究報告指明:「建築法早於73年10月26日修正時即增訂第96條之1第1項:『依本法規定強制拆除之建築物均不予補償,其拆除費用由建築物所有人負擔。』各直轄市、縣(市)政府依法執行違章建築強制拆除後,即得依本條項規定命建築物所有人繳納拆除之費用。惟部分地方政府以須經地方議會通過『違章建築強制拆除收費自治條例』後始得據以執行為由,而未依本條項規定命建築物所有人繳納執行拆除費用(……),僅以有限的公務預算執行違建拆除,拆除後又未向義務人收取費用,此種作法實值商榷」(陳宏明「違章建築強制拆除收費議題之探討」),可資參考。

三、預徵拆除費用並非不可

如上所述,政府拆除違建可外包處理(「代履行」),並依行政執行法29條預估費用,命違建所有人繳納,違建所有人不繳納時,移送行政執行處執行(行政執行法34條)。政府其實沒有就拆除費用編列預算之必要。與民間業者訂立(以違建人主動拆除為解除條件之)拆除契約,約定拆除費用並向違建人徵收後,再由民間業者動手拆除即可。「違章建築處理辦法」13條規定「直轄市、縣(市)政府拆除違章建築所需經費,應按預算程序編列預算支應」,應是指市府自設拆除大隊之情形。

惟有律師認為:「法務部91年12月11日法律字第0910045357號函釋表示,主管機關依建築法強制拆除違章建築,性質屬直接強制,雖然可依建築法第96條之1規定,命義務人繳納費用,但法條並無可命義務人預先繳納費用的規定,也不適用行政執行法第29條第2項代履行可命義務人預繳費用的規定。結論就是違建的拆除,必須政府先墊付拆除費用給廠商後,再向民眾追討拆除費用,所以政府沒有編列預算的話,就沒辦法拆違建,縱有建築法命義務人負擔費用的規定,也無計可施」(李郁霆、蔡如媚「為什麼政府拆不了違建?談拆除費用的制度設計」)。

不過,該法務部函釋之說明第三點謂:「各直轄市、縣(市)主管建築機關對於依建築法認定應強制拆除之違章建築,如係依法作成書面行政處分課予違建人拆除義務,該書面行政處分自應依行政程序法第96條規定方式記載,且如已依行政執行法第27條第2項載明義務人逾期不拆除將予強制執行之意旨者,自得依上開行政執行法第29條第1項之規定,委託第三人或指定人員代履行。至於其費用依同條第2項規定,得由執行機關估計其數額,命義務人繳納;其繳納數額與實支不一致時,退還其餘額或追繳其差額」。因此,該函釋並未否定政府可預估拆除費用先命義務人繳納。台中高等行政法院108訴76號行政判決並認為:「違章建築拆除通知單」是「認定系爭違建逾期未補辦申請建造執照手續,構成拆除要件,應屬確認及下命性質之行政處分」,而政府發函「具體訂定應執行拆除時間,並表示『依違章建築處理辦法第5條規定應執行拆除』係屬違章建築之系爭違建,從其通知歷程可知,上開函文已含有命原告自行拆除,否則逕為強制執行之意思(最高行政法院107年7月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨參照)」。

該法務部函文續謂:「又此一強制執行,如係由該管主管建築機關之人員自行為之,即屬直接強制,非屬上述『代履行』。四 末按各直轄市、縣(市)主管建築機關依建築法第86條規定執行違章建築之強制拆除,因屬依該法所為之直接強制,行政執行法並無直接強制需要繳納費用之規定,執行機關雖得依建築法第96條之1第1項規定:『依本法規定強制拆除之建築物均不予補償,其拆除費用由建築物所有人負擔。』命繳納直接強制之費用,惟該法對於直接強制如未定有義務人預先繳納費用之規定,執行機關自不得援引行政執行法第29條第2項有關代履行費用之規定,於強制拆除前,命義務人預繳此項拆除之費用」。此處的意思是:若行政機關自己拆,並非委外拆除,則是「直接強制」而非「代履行」,故不能援引行政執行法29條命義務人預納費用。簡言之,外包給民間業者拆除,可依行政執行法29條命違建所有人預納費用,市府用自己的人力(拆除大隊)拆,則不能援引行政執行法29條命違建所有人預納費用,而只能拆除後再收費。

總而言之,政府拆違建可依法向違建所有人收費,不需要「自治條例」也不需要「收費辦法」,高等行政法院也有案例肯定。市府實無理由以人力不足或拆除經費不足作為拆除緩慢之藉口,應該積極發包、大力拆除,還給市民安全的城市空間。換個角度看,拆除違建是一個生意大餅,可在武漢肺炎帶來的不景氣中,給業者帶來生機,提高台灣的GDP。

編按:【原文精簡版已刊載於《蘋果新聞網》「蘋評理」即時論壇】

(文章僅代表作者觀點,不代表Newtalk新聞立場。)


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