南投縣政府推動「再生能源中心」或「垃圾焚化設施」的爭議
壹、前言：政策出發點雖好，仍須全面性檢視
近年來，全球各國日益重視永續發展與氣候變遷因應，如何在有限資源下兼顧經濟、環境與社會福祉，成為各級政府的重要課題。台灣作為高人口密度的島國，垃圾處理問題一直相當棘手。南投縣政府提出打造「再生能源中心」的構想，試圖透過垃圾焚化與能量回收來同時達成減廢與供能目的，初衷固然可貴，然而，若將焚化視為一勞永逸的手段，卻可能忽略了焚化本身的潛在污染、資源浪費與財政風險等種種問題。
本文並非全盤否定南投縣政府在永續轉型上的努力，而是透過更全面、多元的觀點，呼籲政府正視焚化設施可能帶來的風險與局限。同時，唯有加強源頭減量、回收再利用與社區參與等面向，才能真正推動「零廢棄」與「循環經濟」，使南投乃至於整個台灣在永續發展的道路上走得更穩健。
貳、焚化與「零廢棄」目標的衝突
一、焚化高溫並非「萬能解方」
- 高溫無法真正消滅所有有害物質
南投縣政府宣稱，經過高溫焚化能「有效減量、減毒」，然而，研究顯示焚化過程中仍可能釋放二噁英等有毒物質 (Addink & Olie, 1995)。這些二噁英屬於持久性有機污染物，即便在高溫條件下也不見得能完全消除。在垃圾焚化廠的煙囪排放以及後續處理飛灰與底渣的過程中，若管理不善，仍有潛在風險造成大氣與土壤污染。 - 焚化產生的飛灰與底渣仍需妥善處理
高溫焚化後產生的飛灰與底渣，往往含有重金屬與其他毒性物質，必須後續再進行穩固化或安全掩埋處理。一旦在處理流程中出現疏失，或者掩埋場區的防水層、監測機制不完善，就可能造成地下水污染與周邊環境風險，形同將問題「轉嫁」到另一個階段，仍距離真正的「零廢棄」有相當落差。
二、過度依賴焚化，恐弱化回收誘因
- 垃圾處理優先序被扭曲
根據歐盟廢棄物處理優先序 (EU Waste Hierarchy)，理想的垃圾處理依序應為「源頭減量 > 再使用 > 回收再利用 > 焚化 (能量回收) > 掩埋」。然而，當地方政府投入大量資金與資源在興建焚化設施後，往往會希望「滿載運轉」以發揮投資效益，導致「丟進焚化爐」成為最簡單的解方，反而削弱了推動減廢、回收與再利用的意志 (Zero Waste Europe, 2019)。 - 他國經驗顯示「垃圾不足」的兩難
丹麥、瑞典等國在發展焚化產業後，曾一度面臨「垃圾不足」的怪現象，因為焚化爐的能量回收需要一定量的垃圾供應，進而不得不仰賴從國外進口垃圾來維持運轉 (World Bank, 2018)。此舉一方面顯示焚化廠對「廢棄物供應量」的依賴，另一方面也凸顯了可回收物品淪為焚化廠「燃料」的矛盾，與循環經濟的初衷背道而馳。
參、焚化減碳與經濟效益的質疑
一、焚化並非真正碳中和
- 廠房運作本身排放溫室氣體
南投縣政府宣稱，透過垃圾焚化可「轉換電力價值、取代石化燃料」，但事實上，焚化廠本身並不是零碳或完全低碳的設施。聯合國政府間氣候變遷專門委員會 (IPCC) 報告指出，廢棄物焚化釋放相當可觀的二氧化碳、甲烷及一氧化二氮 (N₂O) 等溫室氣體 (IPCC, 2014)。尤其當垃圾成分中含有塑膠或合成纖維等石化基材料，焚化所產生的二氧化碳排放與直接燃燒化石燃料並無本質差異。 - 焚化廠減碳效益易被高估
在評估焚化廠「替代化石燃料」的減碳效益時，往往只有計算焚化過程中所發出的電力貢獻，而忽略了廠房建置、維運、垃圾運輸，以及焚化過程中所產生的長期溫室氣體排放。不僅如此，高溫焚化本身對能源仍有極高的需求，必須依賴電力驅動相關設備，這些隱形的碳足跡也必須被納入思考。
二、建造焚化爐的高成本與財政負擔
- 前期投資與長期營運壓力
世界銀行的研究指出，焚化廠的建造需要龐大的初始成本、技術支援以及後續的維護經費 (Rand, Haukohl & Marxen, 2000)。若未能確保穩定的垃圾供應量與有效的營運管理，政府必須不斷編列預算進行補貼，進而擠壓其他社會福利、教育與社區發展等經費。對於財政規模相對有限的縣市而言，興建焚化廠勢必是一項高風險的投資。 - 垃圾量與焚化廠營運之間的矛盾
若後續垃圾量無法達到預期，焚化廠的處理量不足，營運成本就會墊高。此時，政府與廠商可能會有「提升垃圾量」的誘因，於是回收得再利用的資源可能也被送進焚化爐，或進口他縣市甚至國外垃圾，造成環境與資金的浪費，抵銷原先減碳與循環的初衷。
肆、國際經驗複製的侷限：北歐模式是否適用？
一、瑞典的成功，背後有在地條件支撐
- 成熟的源頭分類與回收系統
瑞典韋斯特羅斯 (Västerås) 發電廠的成功案例常被各國引用，但其背景是瑞典經營數十年、非常完備的資源回收與垃圾分類系統。當地民眾環保意識高，自治能力強，這為焚化廠提供了「高品質」的垃圾燃料，同時也降低了焚化中有害物質產生的風險。
反觀台灣，多數地區雖有一定程度的垃圾分類經驗，但各鄉鎮的執行力與資源分配並不均衡。在農業為主的縣市如南投，若未能達到瑞典等國家相似的回收品質，匆忙上馬焚化廠恐怕事倍功半，無法達成預期的能源回收效益 (European Environment Agency, 2020)。 - 區域供暖與在地需求的結合
瑞典推行焚化發電能成功，也與其境內已建立多年的「區域供暖系統」(district heating) 有關。焚化產生的餘熱能直接送往城區住宅、商業大樓作為暖氣，既能節省燃料成本，也充分運用焚化能量。但台灣氣候溫暖，且缺乏大規模供暖設施，焚化能量回收常僅限於發電，熱能利用有限，整體效益可能大打折扣。
二、南投作為農業大縣的特殊考量
- 農業廢棄物的去向規劃
南投有大量農作物與林業，產生的廢棄物如秸稈、廢木材、廢棄物料等，若能就地透過堆肥、機械化處理或小型生物質能設施，將其轉化為飼料、有機肥或沼氣，將更能發揮在地循環經濟的精神。反之，若將所有可資源化的廢棄物都集中到單一的大型焚化廠，除了運輸成本與碳排放顯著增加，也恐使在地農業社群失去參與與收益。 - 地域分散與社區互動
農村地區分布較為分散，村里與社區居民對垃圾分類與資源回收的想法、配合度也有差異。與其一味強調末端焚化處理，不如強化「社區型堆肥中心」或「生物質能小型廠」等多元設施，縮短廢棄物在運輸上的距離與時間，也能讓農民和社區直接體認到資源回收帶來的經濟與環境效益 (Nelles, Grünes & Morscheck, 2016)。
伍、邁向「零廢棄」的關鍵：源頭減量與社區參與
一、真正的減廢需要從生產與消費端切入
- 源頭減量與消費轉型
聯合國永續發展目標 (SDGs) 特別強調「責任消費與生產」(SDG 12)。真正的減廢並非只在末端依靠焚化爐，而是從設計、製造、包裝與銷售等階段就必須想辦法減少資源的使用。減少過度包裝、推廣可重複使用容器、鼓勵在地生產與消費，都是減少廢棄物產生的有效方式。若缺乏這些前端管理，垃圾總量不會真正減少，焚化廠依然處在高負荷的狀態。 - 循環經濟與再利用的重要性
Zero Waste International Alliance 指出，「零廢棄」並非表示完全不產生垃圾，而是將垃圾量降到最低，同時確保不浪費資源與不製造污染 (Zaman & Lehmann, 2013)。回收再利用可以避免可用資源被直接焚化，進一步降低焚化爐的處理壓力。若此過程能搭配完善的分級回收機制與市場輔導，將能創造新的就業機會與經濟價值。
二、社區參與與公民監督不可或缺
- 全面且透明的資訊公開
政府可安排村里長參訪焚化廠，以促進地方瞭解與信任，這是好的開始。但這樣的參訪容易淪為「單向」的宣傳，並不足以全面讓社區理解或監督廢棄物處理的複雜性。根據 Arnstein (1969) 提出的「公民參與階梯理論」，若要達成實質的參與與合作，政府必須建立更加透明的數據公開制度，包括焚化廠的排放濃度、飛灰與底渣處理方式、土壤與地下水監測結果等等，讓社區居民能及時掌握。 - 審議平台與專業輔導
除了一般的說明會，還應導入審議式民主、公民論壇或協作平台的方式，邀請在地居民、專家學者、環境團體共同參與廢棄物政策的決策與監督。透過實質的對話與意見交換，凝聚社區共識，也能避免資訊不對稱或利益分配不均所帶來的後續糾紛。
同時，政府部門可提供技術與資金的輔導，例如補助社區型堆肥中心或回收站的設置，協助農民、居民共同打造在地循環經濟模式，增進民眾的參與動機。
陸、結論與建議：從南投出發，邁向真正的永續未來
南投縣政府提出「再生能源中心」的構想，顯示地方對於垃圾處理與能源供應的積極思考。然而，若將重心只放在焚化爐技術與能量回收上，而忽視焚化可能帶來的空污、財政風險與社區參與不足等問題，終究難以達成「零廢棄」與「永續發展」的目標。
綜合本文論點，筆者提出以下幾點建議，供政府與民間參考：
- 落實源頭減量與社區回收
- 訂立具體的減廢目標與規範，鼓勵企業與民眾減少一次性用品、過度包裝，並透過獎勵機制提高回收與重複使用率。
- 強化農村社區的資源回收站與堆肥中心建設，讓民眾直接參與並得利，進一步提升回收動能。
完善多元廢棄物處理設施
- 除了大型焚化廠，也應規劃小型生物質能廠、堆肥中心及資源循環園區，以因應多樣化的廢棄物型態。
- 分散式的廢棄物處理可降低運輸成本與集中處理風險，更能實踐在地循環與永續。
設置公開透明的監測與審議平台
- 建立數據公開機制，定期公布焚化廠排放量、底渣、飛灰處理及周邊環境監測報告，讓公眾能夠即時掌握資訊。
- 引進審議式民主、公民論壇等制度，邀請當地居民、NGO 與專家學者共同參與廢棄物處理的決策過程，凝聚社會共識。
從國際標竿經驗中吸收養分，但審慎評估在地差異
- 不可單純複製瑞典、德國等國家焚化的成功案例，需先檢視台灣的社會、經濟與環境條件是否適用。
- 持續投入在法規完善、教育推廣與社區組織培力等「軟實力」，才能避免硬體設施「先上馬、後撞牆」的窘境。
強化「零廢棄」的整體策略佈局
- 「零廢棄」並非單靠末端技術就能達成，而是一套系統性思維，需要從產業結構、消費文化與政策層面做全面調整。
- 政府、企業、民間組織與居民皆是參與者，唯有協力合作，才能真正減少資源浪費與污染風險。
最終而言，焚化可以在某些特殊情況下充當必要的末端處理手段，但絕非萬全之策。只有在「減廢、回收、資源再利用」已經做到一定水準後，才應視情況有限度地運用焚化，以處理部分無法回收再利用的廢棄物。這需要整體政策與社會文化的配合，也需要長期的推廣與監督。若南投能以「再生能源中心」為契機，率先落實更嚴謹、透明的永續治理模式，那麼這座以農業文明為基礎的縣市，或許能成為台灣「零廢棄」與「循環經濟」的先驅典範。
參考文獻（部分中英文原文略）
- Addink, R., & Olie, K. (1995). Mechanisms of formation and destruction of polychlorinated dibenzo-p-dioxins and dibenzofurans in heterogeneous systems. Environmental Science & Technology, 29(6), 1425-1435.
- Arnstein, S. R. (1969). A Ladder of Citizen Participation. Journal of the American Institute of Planners, 35(4), 216–224.
- European Environment Agency. (2020). Waste prevention in Europe – policies, status and trends in reuse in 2019. EEA Report.
- IPCC. (2014). Climate Change 2014: Mitigation of Climate Change. Contribution of Working Group III to the Fifth Assessment Report of the IPCC. Cambridge University Press.
- Nelles, M., Grünes, J., & Morscheck, G. (2016). Waste Management in Germany – Development to a Sustainable Circular Economy?. Procedia Environmental Sciences, 35, 6-14.
- Rand, T., Haukohl, J., & Marxen, U. (2000). Municipal Solid Waste Incineration: Requirements for a Successful Project. The World Bank.
- World Bank. (2018). What a Waste 2.0: A Global Snapshot of Solid Waste Management to 2050.
- Zero Waste Europe. (2019). The Impact of Waste-to-Energy Incineration on Climate. Position Paper.
- Zaman, A. U., & Lehmann, S. (2013). The zero waste index: a performance measurement tool for waste management systems in a “zero waste city”. Journal of Cleaner Production, 50, 123-132.
筆者希望強調焚化爐並非一條龍解決垃圾問題的靈丹妙藥，而需搭配更完整的減廢策略、社區教育與參與，才能真正為南投與台灣開啟永續未來的大門。真正的目標不只是「把垃圾燒掉」，而是如何讓我們的資源能持續循環、維繫環境與世世代代福祉。願政府與民間攜手並進，讓「零廢棄」與「循環經濟」不僅成為口號，更能落實在生活與政策之中。
作者:帆船
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