「長照悲歌」幾乎是台灣社會的常態,父親帶癱瘓多的子女尋死、子女無力照顧失智的父母。人人都感嘆,卻也無力協助,官員受訪時就只會制式回應,有問題時要主動請求救助、他們也可中介民間資源云云。至於背後制度性失能問題,一年拖過一年無解,只有無力。

蔡政府自106年將長照1.0擴大為長照2.0,服務對象從先前的4類:65 歲以上失能老人、55 歲以上失能山地原住民、50 歲以上失能身心障礙者、65歲以上僅工具性日常生活功能需協助之獨居老人;擴大為8類:65 歲以上失能老人、55 歲以上失能山地原住民、50 歲以上失能身心障礙者、65 歲以上僅工具性日常生活功能需協助之獨居老人、50 歲以上輕度失智症者、未滿50 歲失能身心障礙者、65 歲以上衰弱老人、55 至64 歲失能原住民;經費也不斷增加。審計部也從108、109、110連續三年都提出審計報告。

綜合審計部報告,長照2.0服務人數從108年的375,357人、109年的451,580人、到110年的484,260人,涵蓋率分別為47.27%、54.77%、56.62%。另全國長照給(支)付服務費用,由108 年度之200 億1,407 萬餘元,持續增長至110 年度之322 億960 萬餘元。

不過,這裡面一直存在著「資源錯置」、「先輕後重」、「避重就輕」等問題,當有需求的家庭無法從政府取得足夠幫助時,只好高度依賴外籍勞工、或讓經濟最弱勢的家族成員自願失業,在家照顧失能者。

幾個簡單的數據,可以描繪出這個輪廓。政府長照2.0的照服員人數,108年是53,212人、109年是76,870人、110年是89,413人,雖然成長速度頗快;但截至109年底止,台灣的外籍家庭看護移工人數已增長至23 萬餘人。而能申請外籍看護工的家庭,都是家裡必須要有重度失能者。

再加上國內照服員需受勞基法每日工作時間的限制、每週週休二日服務,而外籍看護工勞動情形欠缺法規保障,實際提供的照服能量,在重度失能者部分,推估他們照顧人數應該遠超過國內照服人數。

再以衛福部提供的照顧給付,110年的輕度失能者(第2 、3 級),每月給付額度上限是10,020元及 15,460元,實際個案110 年度平均是每人給付費用則是31,687元及48,628元。到了中度失能(第4、5、6級),第4 級每月給付額度分別是18,580元、24,100元、 28,070元,平均每人給付費用則分別是 55,286元、66,434元、75,473元。就這個階段而言,這樣的分配是合理的,從輕度到中度失能,服務對象的額度逐步提高、而實際給付也增加,這符合失能越重者、越需要照顧的情形。

但到了重度失能(第7、8級),每月給付額度分別為32,090元、36,180元,但政府每年實際給付卻為 60,802元、48,118元。不僅第7級比第6及的實際給付少了1萬4千多元;第8級最重度的失能者,政府實際給付還比第7級少了1萬2千多元。這顯示政府在照顧重度失能的規劃上,出現的系統性的問題,讓更需要政府照顧的家庭、被照顧者無法取得應有的服務,也就是政府規劃的服務是「看得到、吃不到」。

110年度各長照需要等級個案使用照顧及專業服務費用 圖:審計部報告

就算「吃得到,也是吃不飽、不夠吃」。第一個就是重度失能者所需要的住宿式機構服務資源供給不足,並影響民眾使用服務之近便性。審計部以OECD的標準,國內109 年度長照服務推估需要人數824,515 人估算結果,需求床位數應為164,903 床,惟實際供床數僅112,317 床,尚未及總需求床數之7 成。其中新北市、台中市及高雄市之床位缺口已逾5 千床,台北市之缺口數甚已逾萬床,顯示現有住宿式機構服務之供給仍有不足,影響民眾使用長照服務之近便性。

除了民眾難以於住家附近尋得服務資源外,部分機構收費過高導致沉重經濟負擔,也使民眾對入住機構望而卻步。但政府現行對於民眾使用長照服務之補助,多集中於居家及社區式服務(也就是輕、中度失能者),接受住宿式機構服務者,除重度或中度失能的低收入及中低收入戶者,得享有全額或專案補助外,一般收入戶失能者可申請的補助,則係依據108年起實施之住宿式服務機構使用者補助方案,對於年度內入住機構滿90天以上者,依個案經濟條件每年給予最多6 萬元補助,相較於未使用住宿式機構服務之民眾,每年可獲政府補助之居家及社區式服務費用上限,依長照需要等級之不同約為160,253 元至437,528元不等,差異頗鉅。

審計部指出,各界對長照資源集中居家及社區服務,補助制度未盡公允多所批評。其實,審計部的批評,官樣文章,不痛不癢、點到為止。具體來說,從政府推動的長照1.0到2.0,都是先處理比較簡單的、輕度、中度的失能者;所以,日照中心佈建的速度相對來得快。

但對於更需要政府照顧的重度失能者所需要的住宿型機構,或相關服務,設下相當高補助的門檻,許多服務不是看得到、申請不到,不然就是給予的服務,例如一般個案如果入住民間住宿型服務機構,每年至多僅能申請6萬元補助。

據衛福部統計,110 年度長照給(支)付服務使用個案數為38 萬餘人,給付費用總額為238億餘元,若從各長照需要等級個案使用服務之給付費用觀之,以第4 級至第6 級(下稱中度失能)個案給付總額123億餘元最多,約占52.00%;第7級至第8級個案給付總額65億餘元居次,約占27.52%;第2級至第3 級個案給付總額48億餘元,約占20.48%,顯示現行長照2.0 計畫服務費用補助之受益對象,約7成為輕中度失能個案家庭。

簡而言之,也就是整體經費花費上呈現這種矛盾,台灣重度失能者所拿到的給付總額,幾乎僅有中度失能者的一半左右。長照服務上,政府是先做比較輕鬆的,至於重度失能所需的費用、建構的成本更高,政府則是兩手一攤,讓失能者家庭自己背責任,經濟能力較佳的家庭,可以入住住宿型照顧機構或雇用外勞。這也是為什麼國內照服員人數約8、9萬,外籍看護工卻多達23萬人左右。而經濟更弱勢者,又不符合嚴苛的中低收入戶資格,照顧者被迫提早離開職場、照顧失能的年長父母。這也是每隔一段時間,台灣社會就會發生長照悲歌,後面反映的其實是政府失能、政策資源錯置。