書摘》美援的內涵與發展

新頭殼newtalk | 玉山社 綜合報導
1970-01-01T00:00:00Z
美援的內涵與發展   圖/玉山社
美援的內涵與發展   圖/玉山社

美援的內涵與發展

韓戰爆發後,美國對台灣的援助轉趨積極,一開始仍是根據「1948年援華法案」而來的「中美經濟援助協定」。1952年1月2日,「中美關於美國國會1951年共同安全法案援華之換文」生效,美援進入另一個階段。

美援的分類,就程序而言,可分為計劃型、非計劃型;就援助方式,可分為贈與、貸款、購買。根據1948年簽訂的「中美雙邊協定」第五條第一款,贈與包括貨物、勞務及其他援助等。依據同條第二款規定,中華民國政府在收到美援華物資,包括貨物、勞務及其他援助等後,須應以等値之中國貨幣,交存於以政府之名義所設立之特別帳戶,此項特別帳戶之基金,則稱為相對基金。

就美援的政策性目的而言,1952年以前,重點在於消極性防止通貨膨脹,而力求經濟穩定,而從1953年直到美援終止,重心逐漸移往工業建設與農業發展。其中計畫型援助,主要提供經濟建設所需的資金與技術協助等費用,項目分配,則以工礦交通所佔比率最為顯著。非計畫型援助內涵,主要是供應民生需求,穩定經濟情勢的進口物資。

1957年美國國會授權美國政府成立「開發貸款基金」,而新增的開發貸款基金在運用上,援助對象不限於政府,包括個人、公司或其他機構,貸款需以美元償還。而依美援貸款性質作區分,美援可分為三階段:(1)1957年前的贈與性援助時期;(2)1957年起的贈與與貸款並行時期;(3)1961年後的以貸款為主的時期。

1965年一般性經援終止,「480號公法」剩餘農產品的援助,則延續到1968年,美援才吿一段落。

 

美援的應用

 

就美援提供的項目而言,台灣進口小麥、黃豆、棉花、肥料、油脂、奶粉、麵粉等物資折合超過11億美元,佔美援總數14億8,000多萬絕大多數。這些美援物資的供給,有助於平抑台灣物價上漲的壓力,而在作為工業生產的原料部份,則對紡織業等產業的發展有相當的貢獻。

戰後台灣長期存在的通貨膨脹壓力,在1949年新台幣改革及其配套措施實施後,雖然有所改善。但是,1949年底前後有大量來自中國大陸上百萬的新移民人口,及維持大規模軍事及行政編制的政府稅收不足,通貨膨脹的危機始終沒有解除。除了前述美援物資外,中華民國政府也利用美援相對基金,作各種與軍事防衛建設及行政設施等有關之開支,以免政府因收支不足而影響通貨發行。

受限於當時政府財源不足,無論公營事業、民營事業,乃至政府重大建設皆仰賴美援的支持,使美援成為經濟社會建設的主要資金來源。就公營事業而言,接受美援貸款的主要公營事業依序為:電力、工礦業、運輸業及石門水庫。1950年代以台電、台肥、台糖等為主,1960年代台電更是美援的重點,石油工業(中油)則取代台肥和台糖。而民營事業則依美元貸款和台幣貸款重點有所不同,接受美金貸款者,依序為:工礦業(58.01%)、中小型工業(30.05%)、農林漁業(11.82%);接受台幣貸款者,依序為:農林漁業(57.25%)、中小型工業(23.67%)、工礦業(8.31%)。

民營企業首位的農林漁業中,超過90%由「中國農村復興聯合委員會」(簡稱「農復會」)獲得。而獲得美援挹注的民營企業,主要集中在包括台灣紙業、亞洲水泥、台塑、裕隆汽車、大同機械、台鳳、唐榮鐵工廠以及中國人造纖維等少數較大型民營企業,絕大多數的民營企業沒有取得同比率的資源分配。整體而言,美援總經費的66.7%用於公營企業,27.2%用於公民營混合企業,民營企業只佔6.1%。

 

美援的歷史意義

 

就1950年代台灣的內部經濟環境而言,處於低國民所得、高消費傾向、政府赤字日益擴大的狀況下,國內儲蓄不足以負擔投資需要,外匯嚴重缺乏,不足因應進口需要,進而形成財政雙重缺口。而前述通貨膨脹的壓力,也有待增加供給,回收流通的新台幣等方式來化解。而美援則是提供改善此一台灣經濟環境助力的重要外在因素。

在紓解物價上漲的壓力方面,前述美援的物資有直接的效果。此外,中華民國政府將美援物資提供民間時,存入台灣銀行專戶,充作相對基金,回收市場流通的新台幣,產生抵消貨幣膨脹的效果。另一方面,政府利用相對基金作為政府部份預算經費的來源,減少稅收不足可能增額的新台幣發行。

以1950年到1965年間為例,整體台灣躉售物價平均每年上漲8%,消費者物價上漲7.8%。其中,第一期四年計畫期間,消費者物價平均每年上漲10.3%;第二期四年計畫期間,消費者物價平均每年上漲9.2%;第三期四年計畫期間,消費者物價平均每年上漲3%;在美援支持下,台灣消費者平均物價指數上漲的情況逐年減少。此外,外匯實際匯率,自1958年外匯改革後,迄美援終止,原則上皆維持在1美元兌換40元新台幣左右的水準。綜合前述,透過美援的支持,台灣經濟情勢逐漸呈現穩定化發展的態勢。

美援的物資對於台灣的工業發展也有相當的助力,以當年紡織業的進口替代政策為例,在台灣外匯短缺之際,美援的棉花即是棉紡織業得以取得原料發展的關鍵因素。

在政府財源短缺,無力重建台灣戰爭期間受損的基本設施之際,美援也提供適時的支援,協助台灣的電力、交通運輸、水利灌溉等基本設施的修復、興建與運作。對於台灣肥料、糖業、水泥、紡織、紙業諸多產業的發展,也提供資金和技術的協助。

而在外匯短缺的時代,美援對台灣的國際收支有相當大的助益。從「共同安全法」開始的1951年到「480號公法」結束援助的1968 年間,台灣經常帳逆差累計為16億900萬美元,雖有其他淨收入4億4,900餘萬美元,綜合差額(Overall balances)仍達11億6,000萬美元。同一時間,包括贈與與貸款結匯等之美援資金總額則為14億8,220萬餘美元。換言之,美援的挹注,除了彌補經常帳的逆差外,也提供台灣當時進口商品的能力。在此一期間內,美國是台灣最大的進口國,而美商也在台灣經貿體系扮演重要的角色。

整體而言,除了提供外匯、資金和商品外,美援對台灣整體財經政策、制度也有相當的影響,包括金融體制的建立、經濟結構的調整、工業技術的輸入以及人才培訓等。1960年代官方推動的行政、財經改革、經建計畫固然可看到美援的影子,接受美援的部門和企業,也延續美援時期建立的制度,或是受其文化的影響。

 

書名:典藏台灣史(七)戰後台灣史

作者:李筱峰、薛化元

出版時間:2019年7月

出版社:玉山社出版公司

韓戰爆發後,美國對台灣的援助轉趨積極

美援的分類,就程序而言,可分為計劃型、非計劃型

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