蔡英文就職將滿一週年,經濟大菜「前瞻基礎建設計畫」因分配不均,部分藍營縣市首長不滿淪為「0元俱樂部」,國民黨持續議事杯葛長達8週。318反服貿運動後積極參與公共論述的倫敦大學經濟學博士吳啟禎接受《新頭殼》專訪認為,前瞻計畫是新政府「拼經濟的大菜」,重點是能不能拚出人民要的經濟;而央行主管貨幣與財政政策,在貨幣政策失靈、「新南向」等政策也「緩不濟急」的情況下,看到國際潮流如川普也強調擴大基礎建設投資,台灣很難置身事外。

吳啟禎也強調,前瞻計畫雖有不完備之處,卻也是公民團體的「機會之窗」。新政府若硬推前瞻,NGO不能只喊出「退回重擬」,但對「要重擬出什麼」沒有想像,應不斷「轉化」朝向有利方向。

幕後推手:彭淮南的態度轉向

吳啟禎認為,前瞻計畫的形成背景,反映中央銀行總裁彭淮南對「擴張性投資」的態度轉變,同時,應照林全內閣從「嚴守財政紀律」到「舉債投資之路」的「雙重轉折」。中央銀行於2013年6月召開「台灣經濟需要『安倍三箭』?」記者會,當時認為日本債務居全球之冠,而台灣已沒有舉債空間,因而反對「擴大財政支出」。

「轉捩點」出現在2015年8月,央行在行政院會議發布《當前台灣經濟成長動能減緩原因與對策》,當年「國內需求」對「經濟成長」貢獻度高達2.72%,接近南韓水準,央行認為需要仰賴內需帶動經濟成長。到了2016年12月22日,央行於記者會上表示,「擴大基礎建設投資為當前各國施政主軸」,並表示金融危機後,「寬鬆貨幣政策」對於經濟成長「效果已達極限」,全球大舉轉向「擴張性財政政策」,認為應「擴大基礎設施投資」來提振經濟成長;9天後蔡英文於「年終談話」時初次拋出「擴大財政支出計畫」構想。 

前瞻計畫急就章,缺乏內部一致性

回顧前瞻爭議,行政院院會於3月23日通過「前瞻基礎建設計畫」,同日將該案送立法院審議,31日立法院長蘇嘉全召集朝野協商,並決定4月10日起連續召開六場公聽會後,經委員會七度審查,最終於昨(15)日送出委員會,但須經「朝野協商」。過程中國民黨強力杯葛,抗議手段花招百出,諸如潑水、吹哨、敲鑼打鼓、灑麵粉樣樣來。 

吳啟禎坦言,新政府宣布前瞻計畫時,經濟學者都感訝異,林全過去以「財政紀律」著稱,並非「財政擴張」的信仰者,財政擴張政策也未納入在蔡英文的「競選白皮書」。蔡英文在2016年終記者會首次談及後,2月立法院新會期開始,3月23日行政院大動作召開記者會提出計畫,並於同日將特別條例送入立法院審議。他認為,倉促之下無法達成社會期待的原因,就是忽視程序正義、公民團體聲音的「急就章」。

吳啟禎點出癥結,從經濟學角度看,計畫目的若為「刺激經濟成長」,「量能一定要足夠」,又因時間急促,勢必是「拼湊型」的計畫,不僅難有「前瞻性」,更缺乏「內部一致性」。他說,當國發會被賦予任務,要地方政府提出需求,最後計畫內容就多是地方首長多年盼望、公務體系也已規劃多年或在進行中的計畫。如今「政策機會之窗」(policy window)已經開啟,府院騎虎難下,執政黨開始動員貫徹意志;但他也提醒,缺乏前瞻性的大包裹,不是與社會溝通對話的好方式。 

擴張財政,經濟就能成長?

《前瞻基礎建設計畫》報告洋洋灑灑370頁,但「總體經濟效益評估」卻僅有2頁;行政院認為,公共投資增加,將可「提振GDP」8年累計9759億元,並可「創造就業機會」達每年4-5萬人;亦可完備基礎設施、促進產業升級、提升生活品質。

然而,吳啟禎認為,擴大公共建設投資,並不一定帶來經濟效益。他提醒,2009年馬政府「振興經濟消費券」花費858億元,也是一種「擴大財政支出」手段,但效果非常薄弱。如今央行引用IMF(2014)研究,指出「基礎建設投資」在「經濟疲弱」與「貨幣寬鬆」時期,較有「刺激GDP成長」的效果;但他也舉World Bank(2012)的研究指出,國家若已進入「中高所得」階段,資本密集度高,「擴張財政支出」效果將非常有限,平均每1%公共支出增加,只能帶來0.08%的GDP成長;且基礎建設的「後續維護成本」可能高達建造成本的50%。他認為,基礎建設短期支出大、成本高,回收速度卻慢。 

財政有彈性,舉債不是問題

國民黨質疑,前瞻計畫靠舉債編列特別預算,逼近舉債上限,未來國家發生重大災難時將「無錢可花」;對此吳啟禎則認為,財政是有彈性的,舉債不是問題,而台灣目前「賦稅負擔率」12.8%遠低於國際水準,財政支出增加可針對性的徵稅解決,例如做「長照」就徵「菸捐」,但要讓透明度與課責性提高。 

吳啟禎也認為,「舉債上限」具彈性可變動,立法院可視國家需求修法提高,只要不是向其他國家借錢的「外債」,民眾不必過度擔心。他舉日本為例,日本國債超過GDP200%,美國也超過100%,但是向國民借錢,不是逼國民還錢給其他國家;而台灣國債則不到GDP40%。 

前瞻計畫 可以更前瞻

吳啟禎點出,台灣目前的「經濟轉型」政策,包括前瞻基建、科技研發都是以「產業利益」為核心來思考,對於「創新驅動」反而不利。大多數人處在「過勞血汗」的狀態,工作變成「不得不」的選擇,「創新實現」的空間不存在,經濟如何有創新動能? 

吳啟禎認為,政府刺激經濟的思維,應該從傳統「GDP成長」、「硬體建設」角度轉移到「社會投資」、「隱性基礎建設」,建立「社會民主」體系,健全公共社福,解決世代正義;讓工作人口面臨的生活壓力減輕,「低薪」成為不那麼尖銳的議題,也有助提振國家競爭力。

尤其,「少子化」已成為嚴重國安議題,年輕父母面對下一代的成本巨大,不是「一次性的生育補助」就能解決;可以參考北歐國家的「幼年津貼」做法,16歲前每個小孩每月都可領取部分津貼;又如高教公共化、長照與基礎年金,都可以減輕工作人口負擔,產生選擇工作的自由與空間,有機會實現天賦與熱情,才是國家推動創新轉型的基礎。

而國家對「科技研發」投入不足,高等教育研發支出僅佔GDP的0.29%,卻是台灣唯一做「基礎研究」的地方,先進國家則是2、3倍以上;而大學研發體系的評鑑制度為人詬病,過度倚賴論文數量作為升等依據,讓教授專注在「在地問題研究」的能量被掏空。

吳啟禎指出,同樣的問題也發生在「企業部門」,投入前端原創性的基礎研究約只佔企業部門整體支出的0.5%,南韓則超過11%;企業都在後端「模仿」與「製程改良」,企業與國家投資基礎研發經費都嚴重不足,又如何期待原創性出現? 

吳啟禎強調「在地問題研究」的重要性,例如「能源國家型科技計畫」投入百億經費,整部計畫卻沒有一項對在地問題的研究;然「綠能發展」需要「跨領域」共同解決,應納入各環節知識,例如「社區接受度」研究。

公民團體「機會之窗」

吳啟禎強調,NGO部門扮演促進國家進步與轉型的力量,但在金權政治結構下,媒體被財團併購、知識被論文升等掏空,無法提出創新解決方案;以促進公共利益為核心的NGO部門,應適時跳出扮演這股力量。過去NGO容易陷入「單一議題」作戰, 但應更積極面對國家發展計畫的問題,而不只是消極地否決與批判。

吳啟禎認為,前瞻建設就「細項」而言,有劣幣也有良幣,NGO訴求不應是整個框架退回,也非拘泥於「財務自償性」;而是當作「創新轉型」的契機,利用這次前瞻基建「化零為整」的機會,內部建立知識對話平台,外部形成堅強聯盟,從規劃設計、發包到後續執行,沿途建立相關知識、累積公共論述,實質參與公共治理;政府也應訴諸公民社會公開,納入公共政策討論,國家才會進步。

吳啟禎強調,前瞻計畫內容拼湊、經濟效益也受質疑,諸多問題卻是公民團體「機會之窗」。   圖:汪少凡/攝