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劉世忠觀點》美國會轉離亞洲嗎?

新頭殼newtalk 文/劉世忠
1970-01-01T00:00:00Z
美國總統歐巴馬(左)和越南國家主席陳大光5月23日召開聯合記者會宣布,「美國徹底解除50年來禁止銷售武器給越南的禁令」。   圖:達志影像/路透社資料照片
美國總統歐巴馬(左)和越南國家主席陳大光5月23日召開聯合記者會宣布,「美國徹底解除50年來禁止銷售武器給越南的禁令」。   圖:達志影像/路透社資料照片

當美國總統歐巴馬(Barack Obama)5月底完成他任內第10次的亞洲之旅,並且在宣布解除對越南武器禁運和造訪廣島之後,無庸置疑地留下他整體外交政績中最令人印象深刻的成就。所謂的「亞太再平衡」(Re-balance to Asia)戰略,不只是政策口號,也化為實際成果和運作架構,主要內涵包括:強化與日本、韓國這兩個美國在亞太安全盟邦的關係;提升美國與菲律賓的軍事合作;與11個環太平洋國家簽訂「泛太平洋夥伴協議」(TPP);拉攏美國與印度、東協(特別是越南)的關係;促進緬甸的民主化開展等。其他包括氣候變遷與裁減核武的努力也略見進展。

這項歐巴馬政府重大的亞太戰略圖像,起源於2010年希拉蕊(Hillary Clinton)擔任國務卿時,她的首席幕僚國務院亞太事務副助理國務卿坎伯(Kurt Campbell)催生的「轉向亞洲」(Pivot to Asia)新概念。後來因為遭人質疑歐巴馬政府為了脫離中東的泥淖或是優先處理美國金融風暴,才要「輕歐重亞」或「棄中東轉向亞洲」,因此後來統一使用「再平衡」的說法。如論如何,曾經在印尼就讀小學的歐巴馬被視為美國史上與亞洲淵源最深的總統,這項外交政策不啻也為他的總統外交遺產增添一筆光彩。

然而無論是「轉向亞洲」或是「亞太再平衡」,它的原始發想目標都是崛起的中國。有可能在希拉蕊當選下屆美國總統後出任國務卿或國家安全顧問重要職位的坎伯在他最新著作「轉向:美國亞太權術佈局的未來」(The Pivot: The Future of American Statecraft in Asia)坦言,美國轉向亞洲戰略的重心就是要和中國建立更深層的關係,俾向北京以及它的鄰國宣示美國的對中政策是要避免不必要的衝突,而非與北京對抗。

從結果論,顯然當初坎伯等人的戰略構思,低估了北京擴張其區域甚至全球霸權的企圖和行動。但從另一個角度檢視,北京卻也是歐巴馬此一戰略成型的最大推手。從自行劃定東海防空識別區,到發動網路間諜戰,再到提出亞投行與一帶一路以及南海的填海造陸軍事化措施,北京的亞太戰略早已不將美國的「亞太再平衡」看在眼裡,但也引發中國周邊國家的憂慮不安,紛紛尋求靠向美國的自保之道。特別是美、中近來在南海的軍事與外交角力,在在凸顯歐巴馬卸任前必須採取對中國較強硬態勢的必要性,而包括菲律賓與越南等主要南海相關聲索國也挾華府自重,對北京不斷嗆聲。

不過,隨著美國和亞太個別國家內部政治變化,歐巴馬任內苦心建立的「亞太再平衡戰略」架構會否隨著他的卸任而出現轉變、解構甚至重心轉離,是包含台灣在內所有亞太國家必須嚴肅面對的課題。

姑且不論TPP能否順利在12個會員國的國會獲得批准、甚或橫生變數,導致第二輪TPP再三拖延,包括美國在內主要亞太國家的內部政治也很可能挑戰美國的「亞太再平衡」戰略。例如,有「東方川普」(Trump of the East)稱號的菲律賓新總統杜特蒂(Rodrigo Duterte)的上任,會否推翻前任艾奎諾三世(Benigno Aquino III)政府的南海策略,用經貿利益與北京進行政治交換引人關注。更遑論明年適逢成立50週年的東協輪值主席又將由菲律賓擔任,杜特蒂令人無法捉摸的決策性格,會否攪亂美國過去幾年的戰略佈局值得重視。

日本首相安倍的政權短期內尚屬穩定,但「安倍三枝箭」成效不如預期,且在野黨重新整合,7月的參議院選舉成為關鍵,安倍必須和時間賽跑,才能完成包括修憲在內的重大國內外議程。韓國總統朴槿惠的執政黨在日前國會選舉敗選,任期剩下不到2年淪為跛腳,只能藉由出訪中東和非洲轉移國內施政不力焦點,在外交上改採較親美、對北朝鮮更強硬的立場。2年後的總統大選若是進步勢力陣營重新拿回青瓦台執政權,韓國對外政策與對北朝鮮政策勢必出現變化。

而即使歐巴馬政府極力拉攏的印度、越南和緬甸,基於國內需求和戰略考量,這些國家也聰明地採取平衡策略,在美、中兩強之間求取最大國家利益。別忘了當歐巴馬風光造訪河內的同一時間,越南國防部長也正和北京商討如何加強雙邊軍事關係。印度總理莫迪更是深諳此一外交平衡之道。

即使在「亞太再平衡」框架下的美國安全部署也被質疑能否有效嚇阻中國的軍力擴張。除了在日本與韓國的基地,歐巴馬政府採取的是在諸如菲律賓、澳洲達爾文港、甚至未來越南的金蘭灣的「輪守」策略,亦即美軍得以在這些軍港停留、補給、訓練,而非建立長久軍事基地。

而最大的挑戰還是在美國自己。刻正進行的美國總統大選,民主與共和兩大政黨可能候選人目前的外交政策都對歐巴馬的「亞太再平衡」戰略帶來若干衝擊。民主黨希拉蕊對TPP的立場搖擺會否隨著她的當選出現調整有待觀察。共和黨川普(Donald Trump)迄今提出的諸多外交政見著實令亞太國家捏一把冷汗,尤其是他要求日本和韓國必須負擔美軍駐守的「保護費」以及對美中貿易關係的批判,還有他一廂情願地想和俄羅斯總統普亭和北朝鮮領袖金正恩對話,儼然若他當選將全盤推翻歐巴馬現行的亞太戰略。究竟美國國安外交體系能否有效「約制」可能當選的川普總統令人懷疑,但是對於亞太國家而言,與其擔心美國新政府可能出現「轉離亞洲」的新戰略,最保險的作法就是先未雨綢繆,在美、中之間重新鎖定自我最佳利益的定位。

亞太政經安全情勢面臨重大轉變的挑戰,台灣不能不嚴肅審視並提前做好因應準備。

(圖:達志影像/路透社資料照片)

作者:劉世忠(自由撰稿人)              

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