美國總統歐巴馬15、16兩天在加州「陽光莊園」(Sunnylands)與東南亞國協(ASEAN)10國領袖與代表舉行史無前例的高峰會。這場峰會刻意選擇在3年前歐巴馬與中國國家主席習近平首度會晤地點，也同樣要求與會元首脫下領帶，形塑親近感的對話印象，討論主題環繞經貿、政治、安全與人民交流。
明眼人都知道，這場峰會的形式比實質更重要，政治性大於戰略合作。因為一方面它是為了彰顯歐巴馬卸任前「亞太再平衡」(Rebalance to Asia)戰略的外交政績，另一方面則是項莊舞劍、意在沛公，針對中國崛起對亞太地區製造的政、經、安全衝擊而來。
美國曾幾何時如此重視東協？在此之前，中國和日本都已經和東協各自召開18次與17次的高峰會。伴隨著2009年起美國外交政策「轉向亞洲」(Pivot to Asia)的趨勢，美國逐步將觸角深入東協。當時的國務卿希拉蕊就在年度東亞峰會舉行的同時，展開美國與東協的「場邊峰會」。2013年美國國會批准與東協友好合作條約，歐巴馬也任命首位美國駐東協大使；2015年11月在馬來西亞吉隆坡，歐巴馬正式定調美國與東協的「戰略夥伴關係」，雙方並簽定未來5年強化關係的「行動計劃」，今年2月中旬在美國舉行首度的美國與東協峰會就是第一步具體成果。
事實上東協在經貿上對美國十分重要。中國雖然是東協最大貿易夥伴， 美國只排第4，但美國卻是東協最大單一外國投資來源，美國公司在東南亞投資總金額甚至還高於日本、中國和印度的加總。儘管東協各國在經濟發展程度、民主化進度、宗教乃至文化等仍有差異，共識決的決策模式也屢遭批評沒有效率，但隨著中國與東協在「區域全面經濟夥伴關係」(RCEP)持續進展，歐巴馬政府本身在成功完成包括與新加坡、馬來西亞、汶萊、越南等4個東協國家在內的「泛太平洋夥伴協議」(TPP)談判之後，也積極拉攏東協。
橫亙在TPP眼前的變數除了各國國會批准的速度，還有未知的第二輪申請與談判時程。悲觀的看法是TPP正式運作有可能要拖到2018年，之後才有第二輪的曙光。而東協的菲律賓、印尼和泰國則有意參與第二輪談判。
但經貿只是本屆美國與東協峰會的主要議題之一，其他更重要的政治議程包括南海領土主權爭端與國際反恐，前者更被視為歐巴馬政府近期制衡中國在南海島礁填海造地、提高區域緊張衝突的明確舉動。特別聯合國常設仲裁法庭將於幾個月後裁決菲律賓提交的仲裁案，若本屆峰會能夠通過一致支持仲裁法庭的聯合聲明，將給拒絕承認仲裁結果的北京壓力。這也是為何中國在加州會議前就對柬埔寨、寮國施壓。
與會元首在16日的大會通過聯合聲明，雖未明確提及仲裁與中國，但特別強調「相互尊重所有國家的主權、領土尊嚴、公平和政治獨立，並且恪守聯合國憲章、東協憲章與國際法」。此外，美國與東協10國也共同承諾「和平解決爭端，包括尊重法律與外交程序、根據國際法與1982年聯合國海洋法公約的普遍原則，禁止使用武力解決爭端」，「確保海上安全，遵守1982年海洋法公約規定的通行與航行自由、以及其他合法無害的海上商業行為」。儘管文字官式模糊，但白紙黑字，加上東協集體背書，歐巴馬在這場外交戰又打了習近平一記悶棍。
其實東協國家對於近年中國經濟成長遲緩甚至衰退現象也了然於胸，而菲律賓、越南、馬來西亞、汶萊也都是南海領土主權聲索國，無論從經濟或安全的角度來分散風險都屬正常。即使東協各國仍然強調中立，不介入美中糾紛與角力，但各國皆追尋最有利國家發展的戰略。自去年開始，具有55年歷史的東協宣佈轉型為「東協經濟共同體」(ASEAN Economic Community，簡稱AEC)，代表東協各國也因應區域情勢變遷，採取較一致的共同發展目標。這是機會、也是挑戰，台灣新政府未來要推動「新南向政策」也應著眼於此一地緣政治與外交的轉變。
而美國在強化與東協關係之際，除了經貿利益、制衡中國以及反恐需要，也應該盡力推動部分東協國家的政治民主化與人權自由化。
（圖：達志影像/路透社）
作者：劉世忠（自由撰稿人）
