台灣民眾黨總統參選人柯文哲於日前政策記者會提出憲政體制運作的建言，他的觀點基本上與國際比較憲政研究的共識完全扞格和矛盾。
首先， 他說有感於目前台灣逐漸形成「有權無責獨裁總統制」，他承諾當選後將在任內全力推行「內閣制」，促成「聯合政府」。比較憲政研究的專家如Matthew Shugart、Scott Mainwaring認為內閣制的總理比總統制的總統更為贏者全拿，因為內閣制的總理同時控制行政和立法多數，總統制因為權力分立的關係，總統必須忠實執行國會所通過的法律，因此總理的權力比總統的權力更大。Donald Horowitz也指出議會制下取得多數的執政黨較可能會排除反對勢力的參與，更容易形成贏者全拿的結果。
總統制既使在總統的政黨控制國會多數的一致政府時期，國會不一定會對於總統所欲通過的立法照單全收。相反地，內閣制的總理只要控制國會多數，可以迅速地透過任何總理支持的法案。再者，議會制的運作比之於總統制的運作更不透明，因為議會制的協商通常是在內閣中或是政黨密室協商下情形，不像總統制的國會立法過程相對透明的公開辯論和投票。
台灣的半總統制運作，因為具有部分內閣制的特徵或設計，例如行政院長向立法院負責。台灣的總統並無法像一些內閣制國家的總理一樣可以完全號令國會，既使控制立法院多數，爭議性的法案仍然需要經由黨團協商的機制，最後通過妥協的版本。另外，半總統制一致政府時期的國會也有其自主性，不是總統的立法局。把台灣總統形容成獨裁總統的話，則內閣制的總理將會變成超級獨裁總理，最後世界上可能沒有一個自由選舉的國家是民主國家。
其次，柯文哲總統參選人提到，民選總統應面對民意，因此必須去立法院進行國情報告，並接受立法院黨團質詢，這會讓總統能夠到第一線面對民意，而不是躲在幕後，有權無責。憲法增修條文第四條第三項規定，立法院於每年集會時，「得」聽取總統國情報告。憲法增修條文規定是得，並不是應。柯文哲總統參選人認為要改成應，這個部分要經過高門檻的修憲程序（立法院四分之一提議、四分之三出席、出席委員四分之三決議、過半數選舉人的複決），不能用主觀詮釋的方式來運作憲政體制。
另外，總統接受立法院黨團質詢的話，等同於總統擔任行政院長的角色，把行政院長的角色和權力虛位化或是必須將目前憲法有關行政院長的職權凍結或刪除。總統制的總統因為權力分立的關係，總統不需要向國會負責，總統不可能去國會備詢。台灣的總統如需要去國會備詢，完全變成是內閣制，總統職位應該改名成總理，才能名實相符。另外，如果總統向國會負責，又何必直選總統，可以像南非一樣由國會間接選出總統（名稱是總統，但實際的功能是總理），向國會負責。
柯文哲總統參選人的想法比較像是他過去在台北市的首長制經驗，但是國家憲政體制的類型和運作邏輯與地方政府完全不同，不能隨便的援引附比和東抄西抄。台灣目前的憲政體制是半總統制的總統國會制，與其他類似的半總統制國家比較，台灣總統的權力居於中間層次，因為台灣的總統並沒有憲法行政命令權和主動解散國會權（只有被動解散國會權）。反對黨總統候選人參選時常常會認為台灣總統權力過大，需要改成內閣制，殊不知內閣總理權力更大或是如果當選總統之後，通常不會再提內閣制，因為有權無責是攻擊政敵的理由，自己號稱要退居二線，後來都會在一線直接指揮。
再者，柯文哲主張現行制度在目前無單獨一黨過半的情形下，很容易出現聯合政府，他的終極目標是要實施內閣制，只是要從總統制一步跳向內閣制太過困難，因此要一步一步向內閣制靠攏，而其第一步就是恢復行政院院長的任命需立法院過半同意。這種主張的邏輯在於立法院恢復同意權，讓國會多數可以決定行政院長的人選基本上是假定如果反對陣營贏得國會多數，由反對陣營來決定行政院長的人選。
目前憲法增修條文第三條第一項規定，行政院長由總統任命之。換言之，總統任命行政院長，不需要經由立法院多數同意。柯文哲總統參選人想要恢復同意權，要先掌握立法院四分之三出席，出席四分之三的同意，否則這種想法都是鏡花水月或紙上談兵。另外，同意權並不是內閣制的必要特徵，英國作為老牌的內閣制國家並沒有同意權設計。法國的半總統制憲法也沒有同意權的設計。以目前的憲政設計來看，台灣的反對陣營如果控制國會多數，而不喜歡總統所提名的行政院長時，應該用不信任投票讓行政院長下台，而經由行政院長呈請總統解散立法院重新改選國會之後，仍取得國會多數的話，才能組成聯合政府。
最後，縱使有了同意權的設計，台灣也不會變成內閣制，因為根據憲法規定，總統仍掌握國防和外交的權力，甚至大法官解釋釋字627號認為台灣總統是最高行政首長。除非台灣這個半總統制憲法，被完全修改成內閣制。在沒修憲之前，任何總統參選人都要先遵守憲法規定，特定的修憲主張也必須符合憲政體制的邏輯，而不是隨便剪貼和拼湊的政治宣傳。
文／蔡榮祥（國立中正大學政治系教授）
