黃瓊雅觀點》等著川普來下南海這盤棋

新頭殼newtalk 文/黃瓊雅
1970-01-01T00:00:00Z
2016年的東協峰會在寮國首都永珍舉行,民眾走過飄揚成員國旗幟的廣場。   圖:達志影像/路透社資料照片
2016年的東協峰會在寮國首都永珍舉行,民眾走過飄揚成員國旗幟的廣場。   圖:達志影像/路透社資料照片

經過一週的接受期,全球已稍稍從川普當選美國總統的驚悚中回神,各國領導人紛紛發表說法以安定國內的民心。熟悉台灣的白宮幕僚長是第一顆定心丸,日本安倍首相也說,TPP美國不推,換日本來推。全球看美國逐漸進入第二週的冷靜期,從川普的選舉立場回歸到共和黨的基本原則。

其中有一派認為,川普若帶領的美國回到孤立主義與反全球貿易軸線,美國失去他在亞太地區的領導決心,那麼東南亞的政經局勢將會大舉偏向中國。的確是。

在小布希共和黨主政時,美國對東協以預防性防衛戰略為主,主要是透過地緣政治聯合日本、菲律賓、澳洲、新加坡等建立聯防同盟,以軍事安全為主,經貿投資為輔。但隨著東協經濟快速發展,中國開始與東協進行全面經濟合作後,美日才開始積極在經濟發展上回防東南亞。那時的新加坡資政李光耀不斷提醒歐巴馬,美國在東亞如果沒有更積極的作為,將喪失該地區的經濟與軍事地位。2009年歐巴馬政府與東協簽訂了《東南亞友好合作條約》,此後的美國積極參與每年的東協高峰會,以經貿投資、民主人權拓寬、加深軍事實力的內涵。如今,在經濟上,美國雖然在東協市佔率排名第3,但與第2名的日本加起來剛剛好足以平衡中國。

南海就好比亞太地區的波斯灣,是印度洋與太平洋的咽喉當口,每年有超過5兆美元的商業利益通過,美國在此區域的外交策略以確保海上航行與航線商務通暢為優先,安全重於發展。美國、中國都不是東協的會員國,但東協已成為兩大強權的政經戰場,且情勢已經逆轉。大選期間美國對南海仲裁結果採取守勢,菲律賓總統杜特地倒向中國。加上美國果真退出TPP,喪失經貿勢力作為軍事實力的後盾,其在亞太實力鐵定大倒退。東南亞多數國家正站在民主的十字路口上,美國此次總統選舉可為民主說項的實在不多,整個東南亞一黨專制的倡議又占了上風。

憂心東南亞靠向中國並不假。環顧美國在東協的3個盟友(新加坡、泰國、菲律賓)就有2個幾乎與中國同盟,有待深化的越南與印尼,中國的政經勢力一天也沒弱化過。

東協的運作強調維持自主核心,不干涉彼此內政,也不受大國的擺布,不與任何大國締結軍事聯盟,也要求各國尊重東協為中立地區。各國期待中美在此區域是創造雙贏的共生模式,強權在此區域勢均力敵,互相爭鋒,正是東協經濟左右逢源的保證。從外界總結,東協各國在政治偏美,經濟偏中,中美左右光譜上大約可簡單分成4隊。

美國的盟友

新加坡就是平衡外交的務實信奉者(Make yourself relevant on both sides),國家利益不但可以改變也可以創造,不論在TPP或是「一帶一路」都要當贏家。但在安全防衛上新加坡是清晰堅定的。每日承擔1500萬桶石油運輸的麻六甲海峽,貨值占世界的15~20%,美國的安全協防成為維繫新加坡的命脈,美國也利用駐防,掌握麻六甲海峽的先發權,相輔相成,讓新加坡始終是美國在亞太地區的戰略夥伴。

印尼與美國在2010年簽訂全面夥伴關係,在2006年還被自由之家認為是東南亞唯一一個民主國家。美國希望透過印尼加強與穆斯林國家的聯繫,也支持印尼的民主發展與反恐活動,印尼總統佐科威要打造印尼成為海權大國,身為東協大國,也希望與美國共同在亞太地區建立新秩序。印尼除了跟美國進行聯合軍演,今年10月也與澳洲海軍聯手巡邏南海。

脫中不見得入美

歐巴馬總統任內解除越南武器禁運與緬甸經濟制裁,重新恢復與越南、緬甸的全面政經關係。這2個國家也傾向與所有國家展開全面外交,接受美國的安全協防,與日本共同建設經濟,向俄羅斯購買武器,和中國共建泛亞鐵路,積極尋求強權矛盾中的經濟發展的機遇。在經濟與政治上正漸漸脫離完全依賴中國的狀況,但離「中」不見得入「美」。

越南對外的貿易額占150%的GDP,開放經濟是近年快速成長的關鍵,如果TPP遙遙無期,將會持續中國對越南仍是最大的貿易夥伴關係的局面。不過在南海議題上,越南更需要美國的支持。

緬甸對中國而言是通往南亞、中東「陸地上的麻六甲」,重要性不言而喻,對美國在亞洲的戰略布局更是關鍵重要。2011年希拉蕊以國務卿的身分訪問緬甸,明確提出支持緬甸民主轉型,支持IMF協助振興經濟,目前中國在緬甸投資占外來投資的3分之2,兩大超級強權的經濟支持對緬甸發展至為重要,平衡外交是目前緬甸的策略。

向左?向右?

菲律賓跟美國簽有共同防禦條約,美國有義務保護這個盟國的安全,但總統杜特地(Duterte)卻到中國去發表與美國分道揚鑣。外界認為是「拿美國的武器及後勤支援交換俄羅斯及中國的科技,拿南海島嶼主權換中國建設金源」。川普當選後,杜特地總統雖說不與美國對抗了,但仍宣稱在任內要把美軍撤離,那2014 年歐巴馬與艾奎諾三世簽的10年協議讓美國擴大範圍使用各處的軍事基地會不會有變數?年度軍事演習「肩並肩」(shoulder to shoulder)的是否照常?菲律賓還是美國亞太戰略中的中心位置,期待在強人領導的對話裡找到修補的模式。

泰國近60年來都是美國的條約盟友,但是2014年發生軍事政變後,泰美關係一夕生變,一連串軍事活動美國喊停,行之有年的聯合軍演金色眼鏡蛇(Cobra Gold)也縮小規模。泰國軍政府隨之投向中國懷抱,成了安全結構依賴美國,但卻向中國軍購與中國舉行軍演的分裂局面。修憲後即使民選仍是軍事政權,以美國對盟友是否容忍以外交安全利益為主,民主、人權擺一邊?在政黨輪替後反而有一個彈性空間出來。

中國的麻吉

馬來西亞雖然與中國有著南海主權爭議,但在經濟上中馬共同開發的經濟合作案風風火火。2009年後中國一直是馬國的第一大貿易國,總理納吉11月訪中國,中國承諾將金援130億美元的東部鐵路興建計畫。加上前任總理馬哈地反西方的色彩,馬國又是伊斯蘭會議組織和伊斯蘭外長會議的積極成員,與伊斯蘭國家,尤其是伊朗的貿易十分蓬勃,對美國始終就是保持距離,近來納吉總理被美國告上貪污,納吉跟著杜特地開始靠向中國。

柬埔寨與寮國被國際認為是中國在東協的特洛伊木馬。美國對柬埔寨、寮國的關心援助著重在衛生、教育、人權、NGO等問題,協助清除越戰留下的橙劑、盲彈,較不涉及政治與安全。柬、寮2國長期政經依賴中國程度高,立場也多與中國一致。柬埔寨洪森總理這次聲援支持川普,算是「回敬」歐巴馬總統對柬埔寨兩黨民主發展的關心,最後證明押對了寶,但美國關愛的眼神未來應該會隨之變少。

利益可以妥協,原則無法改變,經濟左右逢源是上策,外交安全向左走?向右走?安全戰略是東南亞國家正在抉擇的課題。

亞洲對美國貿易重要性急遽上升,美國在南海地區仍有超過1000億美元的投資與貿易利益。希拉蕊2009年上任國務卿時,即造訪泰國、印尼、越南、馬來西亞、菲律賓、緬甸、寮國,可見在歐巴馬「重返亞洲」的政策下,東南亞被美國視為亞太極其重要的地區。當選後的川普總統如果不認為「在亞洲貿易政策即是外交政策」(李顯龍向歐巴馬的建言),也不採納跟東南亞區域共同創造繁榮才能確保國內繁榮的主張,那面對中國的崛起與政經入侵,東南亞的區域安全與穩定將是岌岌可危,而因此台灣的新南向之路也會異常艱辛困難。

(圖:達志影像/路透社資料照片)

作者:黃瓊雅(台灣智庫財經主任)

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