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國際海洋法仲裁庭南海判決對台灣的機會與挑戰(賴怡忠)
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政治經濟
總統蔡英文(中)13日上午登上迪化艦巡視。
總統蔡英文(中)13日上午登上迪化艦巡視。   圖:軍聞社提供

蔡政府具法律特色的南海定調

眾所矚目的海牙國際海洋法仲裁庭對「菲律賓 vs. 中國」的南海判決出爐,除了判定南海島礁的地位與中國在該區域行為的不可接受性外,還針對九段線以及太平島的島礁地位作出裁示,判定九段線做為歷史性水域以及歷史性權利的主張不合乎國際海洋法,也認為太平島不是島而是礁,沒有主張兩百海浬經濟海域的權利。後面兩者的判斷與台灣有關,且與小英國安隊伍一開始的判斷有差距(我自己也沒預料到是這個結果)。蔡政府一開始傳出其立場從「判決結果對台灣不具約束力」,轉向「對判決結果絕不接受」,甚至要派軍艦去太平島捍衛主權等作為,喊打喊殺的愛國民粹也隨之而起,一時間台灣的反應混亂不堪。

經沉澱後,蔡政府逐漸確立回應主軸。蔡總統登迪化艦的講話不再提「不接受」,也沒傻傻的搭軍艦到南海搞炮艦外交。外交部提到1947南海諸島位置圖時,也不再提U形線,而是直接提到其對東、西、中、南沙諸島的主權。行政院則指出有包括「用中國台灣當局稱我國,貶低我國做為主權國家地位;仲裁庭擅自擴權把太平島認定為岩礁,嚴重損及我國及相關諸島權益;未曾邀請我國參與仲裁,過程未徵詢我方意見。」等三個不恰當,因此認為對我不具法律約束力。行政院接著提出包括我國海域享有國際法與國際海洋法權益,會固守諸島捍衛主權,任何損及我國利益情勢,毫不退讓;擱置爭議共同開發,共同保護開發南海資源;我國應被納入多邊爭端解決機制,爭端解決機制中我國是不可或缺一員,若我國未被納入將無法發揮真正解決爭端之功能;我國希望迅速展開多邊對話,針對打擊海上犯罪、人道救援等非傳統領域展開合作,共同為南海和平努力等四項主張。

這裡面有幾個關鍵字。首先,針對判決結果,蔡政府認為對台灣「不具約束力」。這是法律字眼,意即台灣不是訴訟當事人,因此結果對台灣不具約束力。但如果變成「不接受」,形同公開否定國際海洋法仲裁體系,這不僅是加碼以升高對立,也與先前宣誓以國際海洋法為處理爭端的立場有衝突。

其次,當提到1947年南海諸島位置圖時,不再提到十一段線或U形線,而是直接指涉其上的島礁。當國民黨立委追問對U形線的立場時,甚至還被陸委會主委張小月反問其U形線的定義為何。不再提U形線/十一段線,不僅與這個線不具法律意義有關,更因判決已否定了九段線作為歷史性權利(專享底土與其上資源)或歷史性水域(領海)界線主張的權利,自然也讓其祖師爺--十一段線或是U形線,的類似主張破功。而如果是將十一段線當成島嶼歸屬線,就直接指涉其上的島嶼即可,無須另外拿個虛線來統包標注。

如以中華民國立場觀之,這也是符合中華民國「傳統」主張,因為不論是在1914年的劃界,或是1935年的地圖宣告,都沒有U形線存在,而是直接指涉位於南海的諸島礁。至於為何不直接挑明說不再適用U形線,相信與不願讓中國顏面盡失,使兩岸關係徒增變數的考慮有關。這個考慮也可視為是蔡政府對北京的善意。

第三,行政院提到「我國海域享有國際法與國際海洋法權益,會固守諸島捍衛主權」。這裡面的關鍵字是國際法/國際海洋法權益,與捍衛「諸島主權」。提到享有權益,也意味著台灣因認定其權益應受到國際海洋法的保障,自會遵守國際海洋法的規範,也就沒提「不接受」國際法庭仲裁的必要。捍衛「諸島」主權則與國際海洋法傾向由陸地統制海洋的權利有關,也在暗示捍衛的重點可能會從歷史水域說、歷史權利論轉向對島礁的主權。但不願把此說明白,也是意圖避免給中國在兩岸關係生波瀾的藉口。

第四,這也顯示日後行政院的對應主軸,是希望爭取台灣可以被納入南海相關的多邊談判/爭端解決機制,或是進入比較不具規範性的多邊對話機制,讓台灣有入場券以為自己的權利發聲。這裡面沒提到對仲裁庭的挑戰,或是對其「不接受,不參與」的立場。可能意味著未來就不會打法律戰,而是希望與東協及南海議題相關國家發展對話協商。除了對東協外,這也有對美、日等國喊話的意味。

這些發展都顯示這個判決已經帶來我國在南海主張以及海洋政策的重要變化。其用字遣詞也不能以一般的政治聲明視之,相信是經過對法律意涵的考量下,所採用的文字策略。

南海判決凸顯台灣需要處理三個挑戰

但即便如此,南海判決仍凸顯對台灣的三大挑戰。首先是花最多時間在爭論,但實際上對台灣影響最minor的太平島變成太平礁的問題。其次是比較嚴重的九段線/十一段線無法主張歷史性權利與歷史性水域的問題。這個問題有可能從根本弱化我國對太平島的主權主張。第三個問題最嚴重,是判決書通篇對台灣以「中國的台灣當局 Taiwan Authority of China」稱之,這個定位的可能後續影響。

最好處理,與太平島相關經濟活動的問題

這個判決沒有涉及島礁的主權,而是處理島礁的海洋法地位問題,因此台灣對太平島的主權不受影響,而是因太平島變成礁後,無法以太平島為中心劃出兩百海浬經濟海域,因此對我們的實質影響是從太平島的十二海浬到兩百海浬這個區域,無法宣稱這是台灣的專屬經濟區。

但實質狀況是我國過去可能因對十一段線採取「歷史性水域」的認知,所以從未以太平島為核心劃出兩百海浬經濟海域,而面對過去包括中國、越南等佔有太平島周邊島礁與在其上填海造陸的作為,我國也是放任其行為,甚至過去在海軍陸戰隊戍守太平島時,也不是對十二海浬領海展開捍衛,而是對進入六千公尺以內的外國船隻進行驅離射擊。既然從未享有,所謂被剝奪本身所享有專屬經濟海域之說,實質上自然不成立。

即便沒有專屬經濟海域,根據農委會資料,該地區也沒有其他國家劃出其專屬經濟海域,因此當這個判決把所有的南沙地面物判定為礁或低潮高地後,這個地區的廣大區域就形同公海,大家都可以自由捕魚。過去台灣漁民擔心會誤入其他國家自行劃定的禁區,現在的判決結果,則是認定大家都不能隨便劃定禁區,合法的捕魚區反而變大。失去一個實質上未曾享有的專屬經濟區,但卻得到更廣大的捕魚領域,同時因太平島的國際法地位下降,也降低了其他國家覬覦這個島的動機,反而變得更容易防守。這對台灣是得還是失,相信大家心中自有一把尺。

當然,有人會擔心菲律賓如從巴拉望島向西劃出兩百海浬經濟海域,則會使太平島除了其十二海浬領海外就沒有其他可以自行捕撈的區域。事實上,如果菲律賓真的以巴拉望島向西劃出兩百海里專屬經濟海域時,由於其涵蓋區域也包括中國、越南、馬來西亞等國佔有的南沙島礁,勢必會引發這些國家對菲律賓的關切。屆時台灣可以利用這個多對一對菲律賓的外交壓力,透過對與菲的雙邊談判或是與其他國家聯合對菲律賓的多邊會談,爭取對大家都可以接受的權益。

馬英九主張台灣應該趕快劃出兩百海里專屬經濟海域,以便與菲律賓談判。但馬英九可能忘記了自己在南海和平倡議就主張「擱置爭議、共同開發」,因此在這個時候突如其來劃定「專屬」經濟區,與自己先前所宣稱共同開發的精神是相違背的。

針對國際仲裁庭的判決,馬英九與親國民黨的國際法學者們口徑一致,指責台大姜皇池教授一篇提到太平島淡水不足的報紙投書是讓太平島變成太平礁的重要原因,辱罵其扯後腿不愛國,授菲律賓以柄。但如看過判決書可以發現,仲裁庭是同意太平島存在淡水可以支撐小數量人口的,而所引用的負面論述,也不是姜皇池的報紙投書,而是台大植物系黃姓退休教授在1994年的一篇科研論文,但仲裁庭也同時引用該年另外一批台灣學者認為太平島淡水水質沒問題的論文,認定歷史紀錄無法確認太平島淡水水質是否不OK,也提到馬政府在年初的活動。最後仲裁庭得到太平島淡水應是OK的結論。

但仲裁庭還檢查島上的植被與生物環境,土壤及農作潛力,漁民活動與其他商業活動的歷史記錄等總合來看。在檢查這些記錄後,根據其對article 121(3)有關 human habitationeconomic life of its own的理解,並在最後提到他們是想避免國家只對offshore feature萃取其上資源,但卻利用這些 feature主張200海浬專屬經濟海域的行為(254頁)。這是這個仲裁庭會對海洋法定義的島嶼採取這麼狹義解釋的理由。

因此有無淡水不是重點,何況仲裁庭還承認其上的淡水可以支撐一定數的人口。馬之前的大陣仗沒用也就算了,但判決出來後還強調淡水,甚至還冒出其淡水是道具水的烏龍事件,不僅顯示馬不用功,只想利用機會刷存在感,其移花接木咒罵姜皇池教授的作為,也令人十分不齒。

對太平島問題的處理之道,還是應該回歸國際法律戰,這是因為這次海牙國際仲裁庭採取非常activist的態度,以類似於創造新法的作為,用極嚴格的標準進行對島與礁的地位劃分,使對島礁的認知與面積大小脫鉤。因此受衝擊的不僅是太平島,還包括釣魚台、沖之鳥以及其他數以百計的島嶼在內,都會受到影響。這就給台灣一個與其他國家合縱連橫,包括聯合起來打國際官司的空間。成功機率不知道,但這卻創造一個以國際法律戰為場域的合作空間。

有人建議要派軍艦巡航,或是總統登島以彰顯主權。但仲裁庭不涉及對主權的判定,因此總統登島的意義何在?派軍艦巡航,是要去執行兩百海里專屬經濟海域的執法嗎?軍艦不是執法,而是作戰,因此這個軍事行動是代表我們要對進入兩百海里專屬經濟區域的外國船隻開火嗎?還是這只是自由航行?

本質上,這些都是不切實際,對維權毫無助益的舉動。如果是要確保我國漁船在被判定的公海區域打漁不會被其他國家驅趕或逮捕,哪麼要派的船隻也不是軍艦,而是海巡船,其任務更不是趨離別國船隻,而是保護我國在當地公海作業漁船的合法權益。

需要處理太平島主權的法理基礎問題

 對台灣真正大的問題有兩個,一個是對太平島的法理基礎。過去不宣告太平島200海里經濟海域的理由「可能」與當時對十一段線認定是「歷史性水域」的主張有關,因為這兩者的邏輯是互相矛盾的。現在當歷史性水域被認定其主張不成立後(即便馬英九想用的時際法,也還是被仲裁庭否決),對太平島主權的主張就面臨要與U形線/十一段線脫鉤的壓力,否則可能連對太平島的主權宣稱都會出問題。雖然現在政府基於無意惡化兩岸關係,而沒說出否定U形線或是十一段線的主張。

面臨歷史性水域、歷史性權利都被否決的結果後,外交部還是提到1947年南海諸島位置圖,以此聯結對太平島的主權主張。但問題是太平島(南沙)當時還被認為是日本領土,是直到1952年舊金山和約生效後,日本才正式放棄對南沙群島的主權。因此以一張中華民國在1947年出版的南海諸島位置圖,提出其對太平島的主權主張,就出現是否合乎國際法的爭議(同樣的道理,其他國家在1952年前提出對太平島的主權主張,也一樣面臨被否定的命運。甚至有些國家在1952年是不存在的)

如果認為必須要透過聯結舊金山和約才能有效支撐對太平島的主權,則其主張就必須要以1952年後對太平島的實質控制為理由。畢竟日本在舊金山和約只說放棄對南沙的主權,但沒說對誰放棄。可是這部分的法理聯結似乎還沒完全建立,需要仔細思考。

最麻煩但也最關鍵,Taiwan Authority of China (TAC)可能的國際擴散效應問題

另一個更嚴重的問題,就是判決書中對台灣持續以「Taiwan Authority of China」來稱呼定性,而且還講了十二次。即便一開始菲律賓是將台灣與中國分別處理,而不是將台灣的太平島視為是中國領有的一部分。只不過中國在2014127日發表聲明,指責菲律賓刻意將太平島與中國所佔其他島礁區別開來,是違反一中原則,分裂中國領土完整的圖謀。固然菲律賓在2015年年尾決定將太平島的島礁問題納入其主張中,但主動要求菲律賓在訴訟案中不可以分割太平島的就是北京政府。一心想與習近平開馬習會的馬英九,當時有表示過意見嗎?

我們要注意的是,這個Taiwan Authority of China的效應是否會開始擴散到其他聯合國相關組織對台灣的定位(2758決議文只說北京政府代表中(華民)國,驅逐蔣介石政權在聯合國的中國代表性,但沒說台灣是中國的一部分),非常需要注意。到底這個稱呼的具體意義是什麼,我們可以透過什麼方式降低其效力,都是需要處理的問題。

特別是今年九月聯合國新任秘書長會出爐。已知目前有十一個參選人,本星期這些有意的參選者才跑去中國被王毅「面試」。我們知道2006年選舉出潘基文後,2007年潘基文就口出驚人說2758決議文確認台灣屬於中國,還好當時美、日、加、以及其他國家出面表示不同意這個解釋,也認為秘書長無權做這種超過大會所賦予職權的聲明,潘基文後來就不再說,這個2758烏龍事件暫時告一段落。但現在秘書長選舉/甄選在即,剛好又出現這個舉世矚目的仲裁庭判決,基本上多數國家都會細讀,因此這個潛在的危機就需要關注與準備因應。

菲律賓沒有完勝,越南權益也受損

這次仲裁結果大家都說菲律賓完勝,但之後如細看新聞稿,可以發現仲裁庭也否定幾個菲律賓的主張,如南薰礁(Gaven Reef)McKennan Reef(西門礁),不認為其是低潮高地。因此菲律賓雖然在此次的仲裁大勝,但卻不是完勝,比較像是九成勝。

此外,當提到九段線不具歷史性水域(領海)或歷史性權利(專享底土資源)的意義時,也形同否定越南以類似理由劃到南沙群島的線。以後大家在南海的經濟權益,就從陸地向外延伸兩百海里,或是透過對大陸礁層的主張來取得。在這個意義下,中越在北部灣如何劃界就變得很重要,菲律賓、馬來西亞以及汶萊也會面臨類似的處境。在南海的區域政治上,這個對島礁地位的裁判減少了某些問題,但也增加了其他的新問題,而這些問題是無法從美中地緣對峙的角度得到適切關照的。這是台灣在分析南海區域關係時,需要特別注意的。

國際公法人才不足導致對國際法的嚴重輕忽

針對仲裁庭判決台灣朝野反應左支右絀,談話性節目拼命煽動民族情緒,更為了收視率積極宣傳戰雲密布的印象,一付美中即將在南海大戰,第三次世界大戰就要爆發的態度。有評論者主張大砲主義,穿迷彩服大叫might makes right,或是有老師們解牌說美國可以操控仲裁庭。或說庭長是日本人,所以一定會偏頗。但問題是五位法官沒一位是日本人。類似這種沒看仲裁書就妄發議論的情形所在多有,評論品質實在不堪聞問。

這種現象剛好顯示國內熟悉國際公法的人才嚴重不足,導致在評論上出現劣幣驅逐良幣,甚至認為國際法只是廢紙一張,無三小路用的心態比比皆是。自從1971國民黨政府被趕出聯合國後,最後一個還有在聯合國服務經驗的外交官至今也都退光了。長期國際地位出問題的狀況下,台灣的國關界開始認定現實主義「力量決定一切」為硬道理,加上台灣本身也缺乏國際公法操作的空間,導致我國學界在國關領域,出現國際政治專業凌駕國際法專業的狀況。

台灣的國際法界是有教國際法的教授(因為大學的國際政治學科都要學),但缺乏足夠具國際公法實務經驗的律師,即便有國際公法經驗的部分律師,也多以與國際經貿相關的領域為主。這導致台灣學界在談國際法時,紙上談兵與一廂情願者居多,對於訴訟的法律工具及其國際法的攻防演繹付之闕如。總合結果就是對國際法的認知與熟悉度嚴重不足,在國際場域上自動讓出法律戰的戰場。也因為對國際法不熟悉,不了解有哪些可用工具,就人云亦云的將台灣自身展開訴訟的身份困境,當成無法進行國際法律戰的理由。

台灣需要準備一支熟悉國際法的部隊以因應未來狀況,如果人才不足,可以與海外有國際公法實務經驗的留外台灣菁英,或是台二代等借將。而今年陸續發生肯亞國際擄人到南海判決書等事件,顯示出現類似的國際公法戰頻率會更甚以往。特別是當台灣主權地位的危機較過去更嚴重時,這個需要就會更迫切。希望這也會使國內對台灣地位正常化的策略性討論,能夠更反映現實。

國際外交戰與國際法律戰須兼顧不可偏廢,作為中型國家的台灣,這更是宣稱主張、保護利益、與大國周旋時最節省外交成本的方式。日本外交官要成為外務省事務次官有個必須擔任過條約課長/國際法課課長的要求,顯示即便是日本,更是非常重視國際法的訓練。以菲律賓在國防與經濟實力遠輸我們的情形下,卻透過一場仲裁庭官司取得重要成果。即便仲裁庭無法約束後果,但卻讓菲律賓在爭端上取得不敗之地。菲律賓的經驗值得我們好好省思。

對那種不時把法律當成一張廢紙,輕忽國際法律戰的現實主義肌肉派猛士們,是否建議台灣的最佳典範就是去學北韓呢!

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