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劉世忠觀點》政權交接,美國經驗可供參考

新頭殼newtalk 文/劉世忠
3440-09-18T06:51:47Z
2016總統大選第一場總統候選人電視辯論12月27日在公視登場。   圖:公共電視提供
2016總統大選第一場總統候選人電視辯論12月27日在公視登場。   圖:公共電視提供

距離總統與立委投票僅剩16天,若無意外,民進黨勝選之勢幾近底定。幾天前,前國安會祕書長丁渝洲呼籲1月16日選出新總統後的第2天,總統府就應該將有關國家安全的資料與檔案,向總統當選人進行簡報與移交。

有鑒於台灣尚未制訂總統職務交接條例相關法案,僅能依賴馬英九總統的「良心交接」,加上這次政權交接期將史無前例長達4個月,即使2月就任的新國會進行立法也來不及適用於這任總統,屆時除了新民意與新國會監督,總統當選人與其團隊的交接準備工作更形重要。

美國是政權輪替經驗豐富的國家,交接期也只有2個月,交接期間國內、外環境能否維持正常平順與下列因素有關:

1、總統當選人勝選的幅度所形塑的權力正當性(能否過半);

2、總統當選人所屬政黨在國會的政治實力(能否過半);

3、勝選至就任期間的國際政治、經濟、安全情勢變化;

4、政權交接期間國家是否面臨內部社會動盪不安;

5、政權交接期間國家是否面臨外部立即、明顯而直接的安全與軍事威脅;

6、相關政權輪替法制化工作是否完備且建制化;

7、落敗政權或即將卸任政權能否完整而順利交出政權。

總統當選人在交接過程中,必須處理五個層面的問題,包括接受舊政府相關單位簡報、人事安排與內閣籌組、官僚重整與紀律建立、釐清政策的優先順序,以及危機時刻的良好決策。這都需要一個有經驗的政權交接團隊來負責。

美國經驗也顯示,一個能夠幫助候選人勝選的「競選團隊」並不必然等同於能夠有效治國的「執政團隊」。例如1992年柯林頓(Bill Clinton)成功挑戰白宮總統寶座的兩大競選幕僚,其中卡維爾(James Carville)並未隨柯林頓入主白宮。另一位民調的軍師莫里斯(Dick Morris)也是以政治顧問的身分協助柯林頓新政府的形象塑造。1976年卡特(Jimmy Carter)的競選首席軍師喬登(Hamilton Jordan)也後悔追隨老闆進入白宮,因為他明顯與官僚體制格格不入。

相對地,總統當選人在選擇其「交接團隊」的幕僚長或未來可能的白宮幕僚長(相當於總統府祕書長)與內閣行政首長人選時,應將是否具有參與政府運作以及嫻熟政治協調經驗列為優先考量標準。例如雷根(Ronald Reagan)選擇共和黨大老貝克(James Baker)為其首任白宮幕僚長,小布希(George W. Bush)欽點熟悉華府政治生態的卡德(Andrew Card)為幕僚長,其「德州幫」的親近競選幕僚洛夫(Karl Rove)與媒體專家休斯(Karen Hugh)則扮演輔助角色。

因此,總統當選人籌組交接團隊,應該思考的是究竟應該建立一個以當選人為中心、其他人一律平等的「圓周型團隊」(circle),還是建立一個以當選人為首,數名專業有經驗的幕僚長與副幕僚長為輔的「金字塔型團隊」(pyramid),抑或是2到3個「等邊幕僚型團隊」(isosceles)。

「圓周型團隊」的主要缺失在於總統當選人吝於授權給主要幕僚長或祕書長,堅持事必躬親,注重細節。小羅斯福(Franklin Roosevelt)總統即是此一模式的代表。福特(Gerald Ford)與卡特(Jimmy Carter)後來嘗試援引此例皆無法負荷如此高壓力的統馭方式而改變領導作風。

「金字塔型團隊」強調凡事按部就班,較少創意與靈活應變能力。出身軍旅、重視紀律與階層的艾森豪(Dwight D. Eisenhower)即採此一模式,僅授權幕僚長負責一切事宜。

「等邊幕僚型團隊」形同設立數名幕僚長,或者有數位可以直達天聽的幕僚。前述小布希設計由卡德、洛夫與休斯組成的「三角領導」即是一例。

以蔡英文「競選團隊」的分工與其授權信任程度來分析,其運作模式較傾向於「金字塔型團隊」與「等邊幕僚型團隊」。然而競選架構固然必須考量候選人個人喜好的領導方式,一旦勝選面臨執政考驗,其政權交接團隊或「準」執政團隊就必須思考引進新的團隊運作架構模式,擴大交接團隊編制,引進原本競選團隊之外的專業人士來從事繁瑣多變的交接問題。

尤有甚者,總統當選人歷經激烈選戰過程與政見辯論,無論對某些政策過度理想化,或是刻意閃避某些弱項政策、製造模糊空間,一旦勝選執政,不再有閃躲推諉的空間,必須面對赤裸裸的執政現實。更遑論若是這4個月內馬英九總統又做出重大外交、國防或兩岸政策,均會構成新總統應否繼承的爭議。

「新內閣人事新聞」將是台灣媒體瘋狂追逐揣測的焦點。一個具有應變能力且通曉總統當選人各項政見理念與想法的發言人團隊,將是承擔政權交接期間總統當選人處理媒體關係的重要平台。同時,有鑒於交接期間兩岸關係高度敏感性,總統當選人與其團隊對於兩岸關係的發言與論述必須格外謹慎嚴守紀律、避免洩密以及未經授權的發言,第一時間的澄清更是重要。舉世矚目的520就職演說的保密工作必須做得滴水不露,嚴防外界不當詮釋或解讀。

成熟民主如美國,政權輪替歷史悠久,文官體系自成中立,不同政權的銜接多無重大窒礙困難,文官體制配合新總統政策的摸索期或抗拒期不致太長。新興民主如台灣,政權輪替僅有2次,加上馬政府執政8年,官僚體制面對民進黨即將重新執政可能衍生「明哲保身」或「消極自保」心態,造成交接期間政府空轉,是以交接團隊在此期間也必須有效營造對官僚體系的紀律重整與信任重建。

作者:劉世忠(自由撰稿人)

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