總統府「全社會防衛韌性委員會」26日舉行首場會議，會中確定將透過訓練和演練，在全台培訓「40萬可恃民力」投入全社會防衛。賴清德總統在致詞時提到，是在前總統蔡英文奠定的堅實基礎上，從「居安思危、有備無患」、「強化應變、有恃無恐」、「按部就班、有條不紊」這三點強化，來建構全社會防衛韌性；因為台灣位於第一島鏈、站在民主防線的最前緣，賴清德認為「當台灣做好準備、展現決心，國際上理念相近的夥伴會更願意協助台灣，共同因應各種挑戰，同心協力降低風險」；要求政府部門必須用更開放的態度、引進民間人才資源，「我們守護自己、守護國家的決心，不會動搖」。國安會副祕書長徐斯儉以俄烏戰爭為例，指烏克蘭民間組織在戰時與政府通力合作，協助配送物資給災民，成為一股龐大的防衛力量。提出全社會防衛韌性的「三大目標」：維持政府的持續運作、社會民生核心功能的持續運作、必要時支援軍事行動，並以民力訓練暨運用、戰略物資盤整暨維生配送、能源及關鍵基礎設施維運、社福醫療及避難設施整備，以及資通、運輸及金融網絡安全等「五大主軸」說明未來防衛重點。
文章洋洋灑灑、提綱挈領，每一句、每一項都是真的該做，必須有備才無患，毫無疑問的現實。所以歷年來制定多項法條，明確定義任務、組織、權責、動員、演習、徵購、徵用、補償及獎懲等相關規定，包括民國90年12月6日制定，92年1月1日施行，歷經4次修正，現行版本為109年12月29日修正，110年1月20日公布的《民防法》；民國89年6月30日制定，同年7月19日公布，歷經10次修正，現行版本為111年5月24日修正，111年6月15日公布的《災害防救法》；民國90年10月25日制定，同年11月14日公布，歷經2次修正，現行版本為108年5月31日修正，108年6月19日公布的《全民防衛動員準備法》。現在再綜整提出「三大目標」、「五大主軸」，雖然有點冗詞贅句的味道，但至少證明主事者「關心」這件事，真的把「全社會防衛韌性」放在心上，不再是讓法條形同具文，擺著好看而已。只是問題向來沒那麼簡單，困難的不是作文章、不是那些無法量化應對的錯假訊息、認知作戰等議題，而是一個一個的數量積累、盤整、運用、管制；比方神來一筆的「40萬可恃民力」是怎麼算出來的？會不會出現「山陀兒」颱風襲台時，把農業部系統的土石流及大規模崩塌保全戶、經濟部系統的水災保全戶，以及消防署系統的易成孤島保全戶3個系統資料相加，害得總統要連問花蓮縣長6次撤離戶數，數量相差近3倍的烏龍？
民力≠民兵 親兄弟也得明算帳
首先，必須正確看待「全社會防衛韌性委員會」所提的「民力」名詞。有在野政黨、名嘴將「民力」與「民兵」畫上等號，筆者認為可能是為反對而反對的錯誤連結。「民兵」在過去被稱為鄉勇、團練等不同名稱，是寓兵於農的概念，用以保衛鄉里的非建制組織，主要任務是防止其他盜匪團體入侵，保障身家性命；而現在定義的「民兵」，是一種由非現役或後備軍人組成的軍事組織，成員多來自在地的國民或居民，成員不是職業軍人，通常來自各行各業，但包括自軍中退役的退伍軍人。基本上，「武裝」是首要條件，冷兵器時代鋤、犁或獵捕用刀、箭都可使用，現在的民兵組織，步槍、火箭筒都是小兒科，葉門的胡塞民兵可是直接有反艦飛彈，台灣除了先前傳聞中的黑幫軍火庫外，在全社會防衛的「三大目標」、「五大主軸」並沒有看到有規畫發放武器的部份，因此不該自抬身價把民力與民兵相提並論。有人會說，「支援軍事作戰」不就是參與戰爭？事實上，不管在《民防法》或是《全民防衛動員準備法》，都有像是空襲情報傳遞、警報發放、防空疏散避難及空襲災害防護，車輛、工程機械、船舶、航空器的編組、訓練、演習及服勤的規定，目的在於基於同島一命原則軍民結合，提供運輸載具、阻絕工事構築等，這將承擔一定程度被視為戰鬥人員的風險，但說是「民兵」就有點over了。
民力既然不等於民兵，那麼人從那兒來？是第一個該解決的問題。關於「40萬可恃民力」到底是怎麼算出來的？有說現役及退役替代役約27.8萬人、義消約4.8萬人、義警等民力任務隊、民間災害防救團體約7.6萬人，總數約為40.2萬人。目前，有具體數據的內政部消防署救災救護項下，有源於《消防法》的義勇消防組織，26個總隊、140個大隊、178個中隊、1136個分隊，總數48276人；出自《災害防救法》的災害防救團體，山域12隊、水域80隊、陸域36隊、救護7隊，總計4666人；以及統計至113年1月17日災害防救志願組織，民間緊急救援隊10隊、睦鄰救援隊31隊、防火宣導組織16隊、救護志工隊1隊，總計1736人。以上被統稱為「民力運用」。還有官員把腦筋動到黑熊學院、慈濟等NGO(非政府組織)團體，說初估約3萬到4萬人左右。這樣的拼拼湊湊，老實不客氣地說，幾可斷定就是「信手拈來」抓到個數、信口開河交差了事。因為在應對一般災害狀況下，已經沒去思考有多少人可能身兼替代役、義警消、NGO團體等多重身份的重複計算；若是戰爭動員情況下，再扣除後備軍人可能被徵召回營，東扣西減下來，40萬還剩多少「可恃」？而最糟糕的狀況不是人力不足，而是「吃空餉」，虛報員額冒領配給、營私舞弊。後續的物資徵購、徵用、補償，是帳也是錢；筆者寧可事先以小人之心度人，先問會不會有人上下其手，發戰爭財？
水可載舟亦可覆舟 民力需規範
全社會防衛韌性委員會設定的五大主軸，包括民力訓練暨運用、戰略物資盤整暨維生配送、能源及關鍵基礎設施維運、社福醫療及避難設施整備，以及資通、運輸及金融網絡安全。舉例烏克蘭民間組織在俄烏戰時與政府通力合作，協助配送物資給災民，這些正面思維相當好。但是，在緊急狀態下，只假設民眾會理性服從民間組織人員的指揮分配嗎？坐在辦公室裡的設想真能符合現實嗎？或許法文影片《莫里亞難民營：新冠危機》值得深思，一個原先設計收容2千2百名難民的「莫里亞難民營」，結果超收達1萬9千多人，新冠肺炎疫情流行，人道主義工作者和記者離開這個歐洲最大的難民營，希臘當局以防疫及公共衛生為由，在營內實施多項封鎖限制，使情況進一步惡化，缺乏物資與民生用品，沒有水可以洗手，甚至缺乏食物，狀況慘不忍睹。為什麼？除了這些難民非希臘公民之外，計畫趕不上變化、缺乏公權力支持、輿論監控都是惡化情況的原因。試想，在物資缺乏的狀況下，1瓶水都可能引發衝突，為什麼給他不給我？負責分配的「民力」有能力保護這瓶水嗎？握有配送權力的「民力」，會不會變成中國大陸的市場「城管」，官不大架子卻不小，吆五喝六，成為新的惡勢力？或許是想得太多，但這不是不會發生的事。
筆者基本上支持有關「全社會防衛韌性」的概念，但認為「用更開放的態度、引進民間人才資源，結合政府和民間的力量，才能共同因應極端情境下的挑戰，確保國人生命財產安全」的說法存在過於理想色彩。根據了解，有關40萬民力將根據《民防法》建置，業管部門是內政部，由內政部訓練運用；依該法第4條第1款第3項：「機關(構)、學校、團體、公司、廠場工作人數達一百人以上者，應編組防護團。但其人數未達一百人，而在同一建築物或工業區內者，應編組聯合防護團」，那各公司職場是不是該編組防護團？要不要編組訓練？要不要給公假？提不提供膳食、住宿？對個人考績會不會造成影響？有沒有誘因或罰責讓私人機構願意遵辦？戶籍地與居住地不同的狀況怎麼辦？這不只是橫向及垂直整合的紙上談兵，找些人辦幾次講習、辦幾個演練，就能在災害、戰爭發生時保衛民眾的身家性命。要實實在在的盤整人力、資源，從中央到地方，各部會提供相關配套措施，才不會到最後出現「理想很豐滿，現實很骨感」的狀況。
