伊拉克極端遜尼派武裝組織伊斯蘭國(IS)近日於網路公開斬首美國記者的畫面，終於讓美國總統歐巴馬於九一一事件13週年前夕發表重要外交政策演說，誓言將透過空襲行動，搭配建立國際聯盟與扶助伊拉克與敘利亞境內溫和遜尼派與庫德族力量，摧毀IS。歐巴馬此一宣示看似強硬，卻也預留諸多難題與深遠影響。

美國是否海外派兵化解區域爭端的辯論經常與總統任期的循環週期相連動，擺盪在積極干預與孤立主義之間。80年代共和黨的雷根大舉投資國防，主導星戰計劃，老布希繼承此外交遺產在波斯灣打了勝仗，國內支持度飆高至80%，隔年卻被高舉「笨蛋，問題在經濟」的民主黨阿肯色州州長柯林頓打敗，失去連任總統機會。

柯林頓8年總統任內平衡預算赤字，但外交成績平庸。共和黨的小布希接任後2001年遇到911事件美國全面開啟全球反恐行動，8年下來雖然逮捕伊拉克狂人海珊，卻也讓美國深陷伊拉克與阿富汗戰事深淵，造成數千美國大兵傷亡。

直到2008年大選，換成民主黨的歐巴馬在外交政策上善用美國民眾厭戰心理，宣示當選後逐步自伊拉克與阿富汗撤軍。歐巴馬甚至排除內部意見，堅持於2011年達成撤軍目標，加上狙擊賓拉登成功，將此外交政績作為2012年連任的競選宣傳，宣揚「以撤軍換取和平」成功，恐怖主義陰影結束，美國本土已經安全，世界秩序已經建立。

孰料美軍撤出伊拉克後所扶植的什葉派馬拉基政權排擠遜尼派與庫德族，惡化族裔鬥爭。三年前原本只是蓋達組織分支的遜尼派激進組織IS趁此權力真空迅速坐大，以重建橫跨歐、亞、中東的伊斯蘭帝國為使命，快速號召聖戰士加入，以綁架勒索與黑市買賣原油致富，對歐美國家造成新的恐佈威脅。透過網路斬首美國記者的畫面也微妙地改變美國民意的厭戰心理。

情勢轉變讓歐巴馬不得不做出有違其原先外交立場的政策轉變。但仔細探究歐巴馬揭示的目標，仍然挑戰重重。

首先，無論是空襲行動或是協助伊國與敘國境內合作勢力都必須花錢，歐巴馬政府已經刪減國防預算，未來勢必要與國會進行更有耐心的說服與溝通才能爭取到該有的預算。其次，美國尋求建立國際聯盟，對英、法等國不是問題，但對中東的約旦、沙烏地阿拉伯、卡達，乃至於土耳其都不見得能有絕對強制力，因為它們是直接面對IS威脅的國家，更何況若戰事失控引爆難民潮也非各界所樂見。復其次，美國期中選舉在即，為避免影響民主黨選情，歐巴馬也必須快刀斬亂麻，提前向IS宣戰，預防可能在美國國土發生恐佈攻擊事件。

更重要的效應是美國外交重心再度轉回中東，甚至可能掉進另一個戰爭泥沼，連帶對美國在全球其他地區的領導角色也造成影響。

簡言之，美國現階段外交重心有三：一是「重返亞洲」(Pivot to Asia)，或是所謂「亞太再平衡戰略」(Rebalance to Asia)、二是強化歐洲與北約力量對抗俄羅斯對烏克蘭的蠶食鯨吞、三是最新展開對中東IS恐怖組織的戰役。

除了政策宣示，美國真的有能力同時在這三個地區應付這三項複雜的外交挑戰嗎？除了向全球盟邦宣示美國不會在主要地區留下權力真空讓敵人乘虛而入或趁勢坐大，歐巴馬更必須說服美國人民，必要的海外軍事介入行動不會造成美國大兵的傷亡與長期深陷戰事泥沼。

而任期即將進入尾聲的歐巴馬，在烏克蘭問題上面對的是狡猾善變、詭計多端、三度回鍋總統的普亭，在南中國海議題上的對手又是長袖善舞、野心勃勃、任期還有8年的習近平，更遑論還有個不時製造麻煩的北韓金正恩。

基於總統歷史地位的重要性，歐巴馬勢必高舉外交協商手段，如此一來相對也降低歐巴馬可以談判的籌碼。也因此，繼上週造訪波羅地海愛沙尼亞與出席英國威爾斯北約高峰會後，歐巴馬計劃於11月10月前往北京出席APEC領袖會議，接著與習近平舉行「歐習會」。這趟亞洲行將是考驗歐巴馬卸任前能否展現世界領導者的最後機會。

作者：劉世忠（現為新台灣國策智庫執行長）

(圖片來源:達志影像/美聯社)