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劉世忠觀點》「政權交接團隊」的事務與戰略功能

新頭殼newtalk 文/劉世忠
1970-01-01T00:00:00Z
民進黨總統參選人蔡英文在2016的總統大選中獲得勝利。   圖:達志影像/美聯社資料照片
民進黨總統參選人蔡英文在2016的總統大選中獲得勝利。   圖:達志影像/美聯社資料照片

始無前例長達4個月的政權交接變數,在台灣總統大選結果出爐後隨即浮上檯面。對照政權輪替經驗豐富的歐美先進國家,台灣無論是在政權移轉的實證經驗、相關政權交接的法律規範、乃至於成熟的政權交替文化等層面,嚴重有所不足。

造成此一憲政僵局的馬英九不思如何根據憲法職權善盡「看守政府」責任,反而在蔡英文當選之夜隨即提出由民進黨多數黨組閣的提議,攪亂政壇一池春水。接著行政院長毛治國堅決辭職,還上演拒馬英九於門外的政治荒謬劇,部分內閣閣員更傳出無意繼續看守,以免被「凌遲」如此不負責任的聲音。至於調動、安插親信職位之舉以及隨人顧性命的心態,更反映台灣官僚文化不夠成熟的事實。

跳脫多數黨組閣在憲政規範與政治責任之間拉扯的論辯,以及諸如要馬英九、吳敦義提前辭職,或者進行修憲等一廂情願或緩不濟急的建議,儘快在新國會會期通過總統交接條例,並且適用於這次的交接,是最及時、也是最務實的作法。關鍵就在避免交接期間出現「政府失能」(government failure)造成「權力中樞壞死」(dead center),進而殃及國家安全與社會秩序。

美國前國務卿季辛吉曾指出,從當選到就任之間可被稱為「魅力無罪」(charmed innocence),一方面總統當選人享有所有鎂光燈焦點和民眾愛戴,另一方面卻容易陷入千頭萬緒的決策困境。除了國內媒體緊迫盯人探索各項人事名單與未來政策方向,國際媒體與外國政府也會透過各種管道探詢新政府重要對外政策,更遑論在敏感的兩岸關係上一定會出現「自稱」遊走兩岸傳話者。因此組織一個有紀律、有授權的交接團隊十分重要。

目前蔡英文總統當選人部分已指派吳釗燮祕書長組織交接小組,與馬英九指派的總統府祕書長曾永權互為連絡窗口。但據瞭解,這兩個交接小組進行的多屬程序與文件的交接。政權交接小組除了處理程序交接,更必須具有戰略規劃功能。

以美國經驗為例,國安交接團隊成員至少包含下類類型成員:選戰時期的國安外交幕僚、具經驗的前朝國安外交官員、社會賢達或學者專家、以及舊文官體系人員。過去台灣兩次政權輪替所累積出來的慣例包括由看守政府立即向總統當選人暨其幕僚提供國安情資簡報。但攸關國安外交的重要情資若未能獲得完整移交,新政權仍將面臨無前例可參考的麻煩。而這也是現階段民進黨試圖透過立法要求馬政府完整提供包括兩岸協議協商文件、會議記錄與其它重要國安外交決策情資的理由。只是若在新法通過適用之前,馬政府就將上述資料文件隱匿,也只能依靠良心的交接。

尤有甚者,總統當選人與其交接團隊不能只將注意力放在政權交接這4個月,而是至少要將上任後6個月的國內外可能情勢變化都列入交接準備計劃,並據此要求看守政府各相關部會提出充分情資與簡報。

從國家安全與外交關係角度而言,縱使法律規範看守總統與內閣不得做出重大決策與人事任命,但若是交接期間發生國家安全危機,即將卸任總統與總統當選人仍應建立共同因應緊急危機的決策模式。2008年美國總統交接期間適逢全球金融海嘯,當時的總統小布希在華府召集全球領袖會議時,也協助總統當選人歐巴馬派遣特使與主要國家領袖會談即為一例。

縱使新總統就職之後,受到新政府上任初期的磨合限制,一旦面臨國家重大危機,很容易出現決策錯誤。例如甘迺迪就任後不到90天發生豬玀灣事件。甘迺迪的幕僚欠缺外交經驗,僅能聽從既有國安單位與中情局提供之情資,甚至在某種程度上被舊有國安官僚「綁架」,導致出現決策風險。這樣的風險,很可能出現在民進黨新政府上任之後處理邦交關係的情境。

最後,國安外交政策上是否蕭規曹隨還是逢「誰」必反,也會考驗新總統和新政府上任初期的決策。例如2000年小布希上任不久即推翻前任柯林頓的中東與朝鮮外交政策,被冠上「逢柯必反」的ABC(Anything but Clinton)。2008年馬英九上任即提出「外交休兵」要取代他們認為前朝陳水扁政府的「烽火外交」,也是台灣版的「逢扁必反」ABC(Anything but Chen)。但受限於年度預算編列,有時上任之初也很難立即進行大規模的國安戰略與外交政策順序調整,更遑論還要關照文官士氣與適應性。因此,竭盡所能蒐集情資作為研判的基礎,在此之前嚴守紀律不做過度的政策宣示,方為避免新手上路犯錯的良好準備。

(圖:達志影像/美聯社資料照片)

作者:劉世忠(自由撰稿人)

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