在1月13日，臺灣完成第十六任總統副總統選舉，以及第11屆立法委員選舉，選舉結果為，由民進黨籍的賴清德、蕭美琴當選總統副總統，而在國會的113席立法委員中，包括國民黨52席、民進黨51席、民眾黨8席，以及2席無黨籍立法委員，呈現出了三黨不過半的情形。

 

半總統制的基本概念

 

首先，半總統制（semi-presidential system），又稱為雙首長制、混合制，是一種同時具有總統制和內閣制特徵的政體，依據杜瓦傑（Duverger, Maurice）（1980）對於「半總統制」之定義，主要包括三個要件：

  1. 總統由民選產生。
  2. 總統擁有相當的權力。
  3. 在總統之外，尚有以總理為首的內閣掌握政府的行政權力，只要國會不表示反對，就可以繼續在位，亦即內閣必須向國會負責。

並且杜瓦傑（Duverger, Maurice）強調，雖然半總統制同時兼具了內閣制與總統制的特色，但其仍然是一種特定且獨立的憲政體制類型，而並非內閣制與總統制的變體。

 

其次，透過上述杜瓦傑（Duverger, Maurice）對於半總統制之三大定義，在憲法規範面與運作面都有相當廣泛的討論空間，並且也可能會基於憲法規範、政治傳統，以及總統與國會之間的關係等因素，因而產生各種半總統制複雜的運作樣態與類型，同時在這樣的過程中，國家的傳統制度結構與現今實際運作之間的落差，即是半總統制後續逐漸發展出各式各樣運作類型的最大動機。

 

然而，依據Shugart和Carey以總統與總理之間的權力對比為主，針對半總統制所提出的兩個次類型為「總理總統制（premier-presidential regime）」與「總統議會制（president-parliamentary regime）」，兩位學者認為此兩種類型的主要區別是在於，在實施「總理總統制」之下，其總理對於政府具有較大的主導權，而在實施「總統議會制」之下，則是其總統對於政府具有較大的主導權（Shugart, Matthew and John, Carey，1992）。並且一個半總統制國家究竟是屬於總理總統制，還是總統議會制，主要的判斷依據與關鍵制度設計是總統對閣揆是否有免職權（蘇子喬、王業立，2014）。

 

最後，基於上述，筆者認為，針對半總統制的次類型「總理總統制」與「總統議會制」，其主要有以下特徵：

  1. 總理總統制，又稱為一元型半總統制，在此制度中，總統與總理之間的關係為相互制衡的，總統的權力並沒有凌駕於總理之上，總理是能夠制衡總統之權力的，同時基於免職權的考量，其也必須單向對國會負責。然而，在總理的任命權方面，其任命是採取雙邊任命的形式，也就是指總理的人選是先透過總統提出之後，再經由國會同意方可任命，並且在此過程中是由國會進行主導。
  2. 總統議會制，又稱為二元型半總統制，在此制度中，總統與總理之間的關係為總統影響著總理的產生，因此總統的權力是凌駕於內閣之上的，內閣不僅無法制衡總統的權力，同時基於任命權與免職權的考量，其必須雙向對總統與國會負責。然而，在總理的任命權方面，其任命是採取單邊任命的形式，也就是指總理是單獨由總統進行任命的，並不須要經由國會的同意方可任命，並且在此過程中是由總統進行主導。

 

臺灣之半總統制憲政運作

 

臺灣在1997年修憲之後被界定為是半總統制，此次修憲對於憲政運作最根本的影響即是在於行政院院長的產生方式，以及行政院對於國會的負責關係，而其主要呈現在憲法增修條文第二條與第三條的規定（沈有忠、烏凌翔，2016）。並且在我國的七次修憲中，其中朝向半總統制的修憲部分包括，1996年時將總統由間接選舉的規定改為直接民選，而1997年時則取消了國會的任命同意權，同時加上了倒閣權與解散國會權，此部分的調整包括總統與國會的二元民意、總統與行政院的二元行政，進而改變了府院會之間的關係，因此依據上述，可以判斷臺灣的半總統制為較偏向由學者Shugart和Carey所提出之「總統議會制」的類型。

 

然而，在「總統議會制」之下，由於總統具有完整任、免總理的權力，因此將容易導致總理向總統臣服，而形成總統獨享行政權的情形，或是與總理進行結盟之運作方式（張峻豪，2012）。並且在臺灣之半總統制憲政運作中，由於總統任命行政院院長並不受到立法院的制衡，同時在實際運作上，總統是具有對於行政院院長之任命權與免職權的，因此，臺灣是屬於「總統優越」的次類型（吳玉山，2017）。

 

基於上述，透過觀察臺灣過去之憲政運作，在2000～2008年陳水扁總統執政時期，其中2000～2002年，國民黨為國會中的絕對多數黨，此時總統所屬政黨與國會多數黨不一致，但是當時仍然是由總統決定行政院院長的人選；以及在2008～2016年馬英九總統執政時期，國民黨為國會中的絕對多數黨，此時總統所屬政黨與國會多數黨一致，使得總統權力較大，呈現由總統獨攬大權的情形，同時也控制著國會多數，並且在此情況下，由於總統、行政院院長與國會皆是由同一政黨所掌控，因而喪失了權力制衡的效力。然而，以行政與立法相互制衡的原則為基礎，所謂的憲政運作偏向「總統化」發展，主要是指國會無力制衡，或是制衡的權力僅具表面形式化（沈有忠，2012）。因此，在臺灣過去之憲政運作中，不論是少數政府（非一致政府）時期，或是多數政府（一致政府）時期，總統均掌握了眾多權力，臺灣是屬於憲政運作「總統化」程度較高的半總統制國家。

 

在2024國會三黨不過半情形下，總統是否仍獨攬大權？

 

在觀察臺灣2000年時由陳水扁執政之初，為少數政府（非一致政府）時期，即便依據憲法、憲法增修條文，以及司法院大法官釋字第627號，仍然是由總統決定行政院院長的人選，但由於考量國民黨為國會中的絕對多數黨，因此，陳水扁總統所任命之第一任行政院院長為國民黨籍的唐飛，然而，現今2024年再度面臨同樣局面，賴清德總統未來將如何任命行政院院長？相當值得關注。

 

此外，依據上述，臺灣之憲政體制發展為偏向總統制之半總統制，在此總統居於優勢地位之半總統制運作中，雖然我國總統並無法案提出的權力，但是其對法案推動的影響力仍不應該被忽視，同時由於法案是政策的法律化，因此，我國總統在法案推動的行為層面上是具有相當之實權與主動權的（陳宏銘，2012）。並且在民主國家中，國會是制定法律、法案推動與將政策合法化的主要機關，依據憲法與大法官解釋，除了立法委員之外，行政院、考試院、司法院和監察院均有法案之提案權，而其中則是以立法委員與行政院最常提出法案，因此，國會與行政院即為推行政策與法案的關鍵角色。

 

然而，藉由筆者過往於此Newtalk新聞媒體平台投書所探討之主題，可以得知，若以觀察總統、行政院與國會之間的三角互動關係而言，即使在總統與行政院之間的互動關係上，由於總統可以單獨任命與免職行政院院長，將使得總統在行政權上具有著較為強勢的主導地位；但是在總統與國會之間的互動關係上，經由權力分立制衡原則的角度進行分析，並且依據憲法第75條的規定，立法委員是具有著立法自主性的，同時立法委員也會對於行政機關的權力行使產生制衡，因而呈現出總統不易完全主導立法的情形。

（詳細投書內容請參閱：https://newtalk.tw/citizen/view/60727 ）

 

綜上所述，筆者認為，在臺灣之半總統制憲政運作的過程中，透過觀察其總統議會制之制度特性，以及探討總統、行政院與國會之間的三角互動關係，在2024年之少數政府（非一致政府）時期，並且國會三黨不過半的情形之下，參考過往2000年初的經驗，即便總統擁有行政院院長之任免全權，但是總統仍然必須考量是否應該由國會多數之國民黨的人選來擔任行政院院長，此外，在政策與法案的推動方面，不僅基於立法委員具有立法自主性的概念，抑或是由於國民黨、民進黨、民眾黨之立法委員席次均未超過57席，皆會使得總統的政策與法案欲推行與落實，均必須考量各黨籍立法委員的支持意願，同時在國會當中，不論國民黨或民進黨欲團結通過任何法案，亦均必須尋求民眾黨立法委員的支持，民眾黨在其中扮演著關鍵少數的角色，在此運作之下，總統不但無法獨攬大權，而將可能呈現出經由跨黨派間合作的方式來推行政策與法案，臺灣未來之憲政運作與發展相當值得持續關注。

（文章僅代表作者觀點，不代表Newtalk新聞立場。）