台灣大與遠傳兩大電信業者於今年2月10日與3月23日向國家通訊傳播委員會(簡稱通傳會，NCC)提出申請「台灣大哥大股份有限公司擬申請合併台灣之星電信股份有限公司」及「遠傳電信股份有限公司擬申請合併亞太電信股份有限公司」，NCC也已於今年9月29日與9月30日舉行聽證會，由於電信產業的進入障礙極大，電信廠商間的合併可能影響電信市場的健全發展與市場的可競爭性，進而影響電信業者間未來市占率的高低以及消費者福利，因此，政府對於此合併案應更為謹慎。
頻譜是影響電信市場競爭最關鍵的要素
首先，從通傳會所舉行的兩次聽證會內容來看，頻譜超限的問題是電信業者關注的焦點，頻譜類似於客運業者經營事業的路權或航空業者經營航線的權利，熱門路線或航線必然是業者的兵家必爭之地，因此，政府就必須要根據業者的經營能力以及搭配偏遠地區的路權來進行分配，當然，未分配到熱門路線或獲得熱門路線不多的業者也可能遊走灰色地帶來經營路權，台灣過去國道客運及有許多未合法獲得路權許可經營的客運攬客。然而，不同於客運業者可遊走灰色地帶的做法，電信業者若未獲得頻譜是無法在市場參與競爭的，因此，業者於合併前後的頻譜多寡將直接影響電信業者的未來獲利，不同頻譜的獲利能力也不一樣。
其次，由於沒有頻譜就如電信業者沒有通路可以經營事業，因此，頻譜的決定等於決定廠商的市場佔有率，故業者於聽證會上認為，「在五家電信業時代，1/3頻譜上限是促進競爭，但在未來三家業者競爭時，1/3頻譜上限將變成齊頭式平等，反而限制了競爭」的說法並不成立，這是因為廠商所持有的頻譜多寡就決定市場的競爭激烈程度，若再考慮頻譜間的附加價值差異，則政府審慎衡量頻譜分配對市場競爭的影響是有其必要性的。此外，政府在五家電信業的時代都需要維護市場的競爭性了，若合併發生，則政府對於僅剩三家電信業者的時代更應該要評估頻譜分配的合理性，以維護市場的競爭性。
頻譜分配沒有合規就不應准予申請合併
再者，台灣之星與亞太電信兩家欲被合併的兩家電信業者虧損已持續數年之久，雖然此二業者在新世代網路基礎設施建置能力已與中華電信、台哥大與遠傳等三家也者有很大落差，但兩家業者仍持續獲得頻譜的分配，故頻譜分配的目的是在於維護市場的競爭性與健全產業發展。若兩家虧損廠商的股東已無繼續增資的可能，則政府應是將頻譜收回重新分配與保留新廠商有進入市場的機會，才可以維繫市場的競爭。因此，政府在審理此類電信事業的合併案時，應是先由廠商自行計算合併後的頻譜是否符合規定，若否，則在考量市場競爭的重要前提下，廠商應先將超過法定上限的頻譜繳回再提出合併的申請，才可以維護市場的可競爭性，也不會發生廠商比政府更在意維護市場競爭性的情況。頻譜的資源管理與分配是數位發展部的業務範疇，數發部對此合併議題應回到維護市場競爭的初衷，才可做出有利電信市場的長遠發展的決策。
資源分配不合理將對市場競爭與消費者權益產生雙殺
此外，廠商的合併必然會減少市場的廠商家數，導致市場價格提高，進而影響消費者福利，這也是各國政府在討論一般合併案時所關注的議題。《電信管理法》第26條內容所關注的資源合理分配與維繫市場競爭即是電信業者合併案能否維護用戶權益的關鍵。當合併導致頻譜資源分配不均時，一來將會造成市場的不公平競爭，二來更不競爭的產業環境可能讓廠商的獨占力增加，進而提高市場價格與造成消費者權益的損害。由此顯見，數位發展部對於頻譜資源的分配不僅影響市場競爭，也會影響消費者權益。
最後，除了前述因素外，國家安全也是《電信管理法》第26條對於電信事業相互間合併的重要考量因素，包含台灣在內的世界各國目前的經濟與科技政策均會以國家安全為先決條件，在中國對台灣國家安全與經濟安全的威脅已成為全球關注焦點的當下，電信事業屬國家關鍵基礎設施應無庸置疑，因此，合併案參與者的中國經濟曝險將會決定中國政府對其事業經營的控制力，政府國安相關部門對於合併案亦應有較大的關注。
文／蔡明芳（淡江大學產業經濟學系與經濟系合聘教授）
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