（編按：此篇報導轉載自weReport調查報導公眾委製平台上，由學生團隊陳品君、何怡君、陳芛薇、陳孟君、洪育增所製作之新聞專題《當蘭嶼遇上特定區計畫：掃地出門或敞開雙臂？》此篇為系列報導的第1篇。）
7、8月天豔陽高掛，正是蘭嶼觀光旺季，一波波襲來的浪花，混雜海的鹹味， 2014年的蘭嶼如同往常一般嗎？去年冬天，看似休息的季節，島上卻不得閒，幾紙臺灣發出的公文吹皺蘭嶼的平靜海面，過去一年，達悟族人過得好嗎？
時間回到2013年7月9日，台東縣政府撤銷因颱風後重建工程，先前核發給蘭嶼鄉鄉公所的「混凝土預拌廠臨時土地」同意書，蘭嶼東清七號地自救會（下稱「東清自救會」）成員為守住傳統領域，已奔波近兩個月。然而他們還來不及相互慶賀到手的勝利，隨即得面對另一場戰役：「新訂蘭嶼特定區計畫」（下稱「蘭嶼特定區計畫」）。
2013年2月，由台東縣政府發布的《新訂蘭嶼特定區計畫工作計畫書》草案（以下稱「草案」）是目前可追溯的資料中，最早一份提及「蘭嶼特定區計畫」計畫名稱的文件（編按：網路檔案連結已失效，且目前縣政府網站查無任何直接公開資訊），是早於「台東縣第四期（104-107 年）離島綜合建設實施方案」（下稱「第四期離島綜合建設實施方案」，見Box 1（圖2））5個月發布。
不再「挖東牆補西牆」 周延的蘭嶼規畫
「今天在地人有什麼需要協助，找我們過去，可是有時候像東補一塊、西補一塊。」立法委員簡東明的國會辦公室主任簡志偉表示，近年蘭嶼在地人向簡東明表達，希望發展環島公路鋪設、開元港合併、地下屋修繕、手工藝中心建置等公共建設，也有鄉公所新址的興建經費來源、野溪整治等問題，他說：「這會讓我們有『挖東牆補西牆』，有需要解決的問題就來處理……但對蘭嶼沒有比較周延、完整、長期的建設計畫。」
「草案」提到，2012年5月，立法委員簡東明、行政院經濟建設委員會（下稱「經建會」，現為「國家發展委員會」）等相關部會單位，認為蘭嶼缺乏長期、整體的規畫，導致全島建設難以有效推動。為了蘭嶼發展，由負責離島建設的經建會主導，邀集中央相關部會與台東縣政府會商，決議由內政部營建署城鄉發展分署統籌辦理蘭嶼鄉整體規畫工作。
2013年11月8日，東清部落活動中心齊聚逾80位關心「蘭嶼特定區計畫」的達悟族人，商議如何應對這項攸關蘭嶼未來發展的政策草案，主辦方東清自救會質疑：蘭嶼是都市嗎？非都市土地變更為都市土地的目的是什麼？把蘭嶼變成都市用地，對誰有利？
蘭嶼鄉目前全境為以均衡城鄉發展、保育生態的「非都市土地」，並區分為佔0.37%的鄉村區以及佔99.63%的風景區。鄉村區用地以乙種建築用地為主，是目前各部落居住地；鄉村區以外則皆屬風景區，包含丙種建築用地、農牧用地、林業用地、交通用地、水利用地、墳墓用地、特定目事業用地及暫未編定的土地。
草案提到將以6個部落與鄰近農地、重要設施及環島公路附近為優先規畫範圍（面積約360公頃）。圖表一（見圖3）各點為約略位置，是蘭嶼目前面積完整、閒置的公有地，而國有公有地同時也是該部落之傳統領域共有地。（資料來源：東清七號地自救會、臺東縣第三期（100-103年度）離島綜合建設實施方案『蘭嶼篇』。）
特定區計畫施行的地理範圍雖有優先次序，但整體來說是遍及全島。官方「為對土地使用合理規劃、避免資源閒置或浪費」，將以如用水計畫、水土保持規畫、新訂都市計畫等多項項目，從都市計畫的角度規劃蘭嶼全島土地，依照《都市計畫法》第九、十二條，「為發展工業或為保持優美風景或因其他目的而劃定之特定地區，應擬定特定區計畫」來看，「蘭嶼特定區計畫」屬於一種都市計畫。
從「非都市」到「都市」 蘭嶼土地管制鬆綁
拉高層級看，由於內政部擬訂的《國土計畫法》草案尚未立法，目前以《區域計畫法》訂定的「全國區域計畫」，為國土計畫體系的最上位法定政策指導計畫（見圖4）。內政部2013年10月公告的全國區域計畫版本，將國土規畫權下放屬於中位階法定計畫的直轄市、縣(市)區域計畫，分別指導及管制「都市土地」（都市計畫）和「非都市土地」（非都市土地分區使用計畫），其中特定區計畫包含在「都市計畫」內。
土地從「非都市」到「都市」，意味著管制的鬆綁。若將蘭嶼全島的非都市土地變更為都市用地，依照《都市計畫法》第卅二條，蘭嶼土地可劃定為住宅、商業、工業等用途，還可以視實際情況，劃為沒有明確用途的特定專用區。
此外，草案還引用「離島建設條例」第七條，台東縣政府可將蘭嶼特定區計畫送到中央主管機關（行政院），核定為重大建設投資計畫後，其中的主要計畫由台東縣政府核定即可，不需要經過內政部都市計畫委員會審查；換句話說，一旦「蘭嶼特定區計畫」成為重大建設投資計畫，將縮短原本計畫的審查程序及時間。
這些內容皆引發達悟族人擔憂，唯恐放寬土地限制的草案將成為財團進入蘭嶼投資的敲門磚，土地一經變更，便能蓋起工廠、飯店。東清教會牧師，同時也是東清自救會發言人的張海嶼憂心達悟族人的土地流逝，「我反對商業開發，反對財團藉BOT方式進入蘭嶼。土地是我們的根，土地沒有了，什麼都不用談。」一位東清自救會成員形容他眼中的台灣開發邏輯，「台灣的開發案是財團聞到味道在撞門，而政府開門。」
野銀部落社區發展協會前理事長廖明德則擔心，財團進駐將帶來大規模的開發，壓縮當地謀生環境，「我們這邊保持原狀是最好，過度開發可能會對我們這邊的環境來講是一種破壞，感覺那種方式是找不到自己與生態結合在一起，可能我看到就是水泥，我看到就是人在那個地方破壞。」
守護家園不敢大意 達悟族人防範未然
達悟族人不敢大意，守護家園是他們無法卸下的天職。「先前台東縣政府擬定草案，白紙黑字都放在那裡了，若說要放棄，也該開個說明會說明。」針對台東縣政府未能出面清楚交代蘭嶼特定區計畫的後續進展，東清七號地自救會（下稱「東清自救會」）發言人張海嶼感到不安，他表示，目前自救會投注心力了解計畫是基於「防」，希望能保有屬於達悟族人的土地、人權。
2013年12月9日，監察院在「東清七號地」糾正案文中提到，依照「台東縣國有原住民保留地土地使用權同意書核發審核要點」，取得土地租賃及相關權利的人，才有使用台東縣原住民保留地的資格。台東縣政府回應，每當地方有用地需求卻沒有法源依據時，都會引用「國有公用財產無償提供使用之原則」第十條，以短期提供政府機關緊急業務之使用。
然而，這樣的法源引用拉到「東清七號地」一例中來看，監察院認為，台東縣政府是把應屬於原住民保留地的「東清七號地」解讀為「國有地」，在沒有經過部落及土審會同意的情況下，擅自無償撥付給民間業者使用，因此監察院認定台東縣政府具行政疏失。
時間回到「蘭嶼特定區計畫」草案發布的2013年7月1日，台東縣政府在撤銷東清七號地變更為「混凝土預拌廠臨時土地」同意書的前一週，為解決「地方用地需求」的法源問題，台東縣政府也在這天發布「台東縣國有原住民保留地土地使用權同意書核發審核要點」修正內容，其中第二點增加：「政府機關於前項以外之國有原住民保留地，因施設公共設施之急需使用，或工程需要之臨時性設施，得申請核發使用權同意書。」東清自救會成員認為，此一修正等同破解台東縣政府無法取得保民保留地，未來台東縣政府核發原住民保留地土地使用權同意書給工程業者使用時，將有法源依據。
達悟族人近兩個月的防備，台東縣政府只花數天便破解為合法使用。此例一開，達悟族人不僅難以接受，更難對台東縣政府保有信任。
在蘭嶼特定區計畫草案中，達悟族人重要的芋頭田耕地也在草案的土地規畫範圍內。蘭嶼前鄉長周貴光說，芋頭可說是蘭嶼人的文化命脈，因為鬼節、祭神節、下水儀式等祭典的祭祀品都要使用芋頭，若是沒有芋頭，「這個文化也就被消滅掉了。」他認為，目前的草案規畫等於把芋田「歸零」，是個非常不利於達悟族人的企畫案。他呼籲，蘭嶼鄉鄉公所要認真思考蘭嶼發展，每一件事須探討、了解，做好未來的防範，「不是到最後東西來了，才來應對。」他說。
台東縣議員夏曼．瑪德能表示，在原住民保留地做任何規畫一定要取得當地同意，還沒取得同意就規劃是欺騙，他直言：「在不受到尊重的狀況下，我們先反對。」蘭嶼前鄉長周貴光也認為，即使目前「蘭嶼特定區計畫」沒有進入蘭嶼的跡象，但因過去達悟族人曾受騙，所以先防範的想法很正確，「蘭嶼人現在比較嚴謹地防守，但除了防守之外，也要會打擊。」
圖5之2
圖表一：蘭嶼目前面積完整、閒置的公有地。製圖表/陳品君。圖5之3
圖表二：國土空間計畫體系。圖5之4
芋頭是蘭嶼傳統的重要主食，也與蘭嶼的文化息息相關。圖：陳品君/攝
