陳品君、何怡君...

新聞未來發展？ 蘭嶼的觀光問答題

（編按：此篇報導轉載自weReport調查報導公眾委製平台，為新聞專題《當蘭嶼遇上特定區計畫：掃地出門或敞開雙臂？》內容，此篇為系列報導的最後1篇。） 蘭嶼特定區計畫打著「使蘭嶼發展步入正軌」之名，希望以6個部落發展為重點，納入蘭嶼在地生活、生產、生態設施、文化發展及生命教育。其中提到「計畫的規畫會尊重當地意願，當地的聲音都將作為該案後續規畫參考。」 蘭嶼首家7-11原本預計在今年（2014）父親節開幕，藝人宥勝7月份一篇講述「一旦蘭嶼有了便利商店，台灣就毀了」的部落格文章被媒體報導後，「7-11究竟是否適合進駐蘭嶼？」此議題引發多方於網路上熱烈討論。反對者認為，連鎖企業7-11進駐代表資本力量入侵，然而，不論7-11設立與否，在居民不到5000名的蘭嶼島上，每年要迎接相當於蘭嶼居民10倍以上的6萬名遊客，民宿、租車、餐廳、商店等觀光相關產業早已蓬勃發展。 蘭嶼是目前全台唯一一個沒有便利商店和連鎖企業的地方；彩券雖在台灣本島風靡多年，隨處可見，但蘭嶼的第一家彩券行直到今年（2014）年初才開幕。離島的本質，使得蘭嶼保有她獨特的美，但同時也限制住蘭嶼人的工作選擇。 多數蘭嶼人在年輕時，遠赴台灣本島工作，而留在家鄉的人，除了少數進公家機關工作，或以耕種作物、漁獵地瓜、芋頭和捕魚自給自足之外，所仰賴的就是觀光。「時代不同了，不可能叫我們回去吃地瓜、芋頭，要跟著時代走。」紅頭社區發展協會理事長謝明輝認為，只要在尊重當地人的前提下，蘭嶼人也願意接受對他們有幫助的事。　 　 今年初，美國《紐約時報》精選2014年的全球52個必訪地點，台灣名列其中之一，其中，蘭嶼獲評為世界級潛水天堂。許多蘭嶼人也認定觀光是蘭嶼未來的發展趨勢。觀光已悄悄進駐蘭嶼，不過蘭嶼人並非拒觀光於門外，也並非無條件敞開門戶歡迎，蘭嶼人還在衡量與觀光的關係。蘭嶼發展走向下一步前，蘭嶼人點出許多現存問題得先解決，才能在發展同時，降低島上面臨的衝擊。 島上的潛在危機：飆仔遊客 總長約30多公里的蘭嶼環島公路，是蘭嶼唯一的主要道路，而機車是大部分遊客的代步工具。蘭嶼全島沒有紅綠燈標誌，讓許多生長在臺灣本島的遊客初訪時感到新奇。蘭嶼如同臺灣本島的鄉下地區，許多蘭嶼人不習慣騎車戴安全帽。但有蘭嶼人說，不習慣戴安全帽的蘭嶼人，交通事故頻率反而較遊客來得低。 去年（2013），兩位台灣大學學生至蘭嶼遊玩，夜遊時發生車禍，雙雙傷重不治。歸咎悲劇發生的原因，除了不熟當地路況外，兩位學生當時無照駕駛，且並未配戴安全帽。今年（2014）5月31日清晨時分，67歲達悟族老翁捕完飛魚，騎車返家途中，遭酒後駕車的遊客撞死，引起許多當地人不滿。遭撞死的老翁是蘭嶼部落文化基金會執行長希婻‧瑪飛洑的三叔，她在臉書上沉重呼籲，「所有蘭嶼的遊客，騎車請慢行，勿再讓無辜的島民受喪親之痛。」 民宿業者董恩慈表示，每一年環島公路都有人死傷，政府應將機場、港口等基本交通做好，顧及人民「行的權利」。海洋文學達悟族作家夏曼．藍波安表示，「每次看到觀光客來蘭嶼，突然腳斷掉、突然撞死，我們身為當地人，很難過。」他認為勢必得將環島公路做好，此外也指出，遊客不能因為蘭嶼沒有紅綠燈，心情放鬆而飆車。 蘭嶼人騎車速度慢，極少發生交通意外。然而，在發展觀光後，交通事故日益頻繁，其中，也包含遊客與當地人的交通擦撞。曾處理多起交通糾紛的朗島教會傳道王榮基表示，當蘭嶼人與遊客發生交通糾紛時，遊客常以蘭嶼人無駕照為由索賠，「曾有遊客與蘭嶼人發生輕微擦撞，遊客向蘭嶼人索賠100多萬，蘭嶼人焦急得說，籌不出錢只能自殺，只好求助於我。」他說。 小吃店老闆娘叮嚀到小吃店用餐的遊客，「你們等等騎車不要併排騎車，很危險。」隨著遊客數增加，交通事故越加頻繁，交通罰則的執行也變得嚴格。近年來，蘭嶼島上的警察加強取締未戴安全帽和無照駕駛者，希望能藉此降低交通事故率。 「觀光島」的交通建設：機場、環島公路合格嗎？ 不論觀光淡、旺季，飛往蘭嶼的機位常一票難求。冬季為蘭嶼的淡季，擁有上百個座位的船班，常受限於未知的海象而停班。 以對外交通而言，全島只有一個港口，並且飛往蘭嶼的飛機是19人座小飛機。蘭嶼的船班、航班座位數有限，以及僅有4個月的旺季，和旺季不可預知的颱風侵襲之下，觀光客人數時常大幅波動，進而嚴重影響當地觀光產業。至於對內交通，環島公路是蘭嶼僅有的一條主要道路，路面坑坑巴巴，常為蘭嶼人所詬病。 蘭嶼特定區計畫其中一點，是要讓蘭嶼基礎建設更為完善。對此，東清七號地自救會（下稱「東清自救會」）發言人張海嶼不以為然地批評，「政府從光復到現在，不知道投資了幾十億、上百億，有沒有更好？沒有嘛！……那條路不知道是公路還是牛路。」他指出，這個島已被政府弄得破破爛爛，不要再破壞這個島，「政府應就現有設施去建設，不要再做更多如佔有土地、破壞景觀的事。」 蘭嶼鄉前鄉長周貴光表示，往返台東、蘭嶼的船班，一天只有兩個班次，加上幾班19人座小飛機，一天的載客量約為600人，與蘭嶼近300家民宿能容納的觀光客數量相比，比例懸殊。他期盼政府能整治蘭嶼三大交通「環島公路、海運、空運」，如此才能為蘭嶼帶來更多的觀光人潮。 面對遊客可能對當地帶來負面影響，東清自救會成員謝男海建議，鄉公所在改善交通後，也要控管觀光客人數，以不超過蘭嶼遊客負荷量為前提，達到適性發展。 民宿開業：盼融入當地思維的輔導進駐 觀光局旅遊業及民宿資訊管理系統上，蘭嶼鄉的合法民宿資料顯示空白。針對此，周貴光說明，由於蘭嶼的建築多未領有建築執照和建築使用執照，以法律來看，全鄉建築都不合法，以不合法建築物所建的民宿，自然也是「非法民宿」。他進一步解釋，由於請建築師要花比較多經費，因此蘭嶼人多自行蓋房子。 除了非法民宿，還有民宿業者與遊客間的溝通落差。廖明德認為，政府應可教導民宿業者如何與遊客溝通，化解法律問題。朗島教會傳道王榮基舉例，數年前，曾有僅會簡單國語的民宿業者，帶女性遊客導覽時，因沒有做好事先溝通，一些肢體接觸被誤以為是性騷擾。之後網路廣傳這起性騷疑雲，民宿業者因此黯然收掉民宿。王榮基強調，只要政府輔以導覽訓練，教導業者做好行前解說，這些爭端都可避免；政府也可輔助民宿和餐廳了解觀光發展流程，讓他們看到前景，度過創業低潮。 廖明德也認為，民宿需要政府輔導，像是藉由專家、耆老的思維，增加導覽解說深度。民宿業者董恩慈同樣希望，政府能派老師作觀光指導，帶領當地業者討論經營模式，創造適合蘭嶼的旅遊環境。他說，文化導覽解說、夜間觀察等規畫都可帶入當地的傳統價值觀，他也強調指導老師必須具有文化感知，對當地有些認識。 不過董恩慈提醒，應盡量融合當地元素再創造，避免直接複製台灣的商業模式至蘭嶼。除了希望政府輔導外，也希望利用在地集結的力量提升民宿環境，他分享，目前當地青年組成的組織於旺季時，每兩個月會清理一次潮間帶。他表示，若串聯當地組織，組成民宿聯盟，一同清理天池步道、浮潛地區的廢棄漁網，將比個人單打獨鬥更有成果。「我們其實有一個和平、平安、永續、和樂，就是很溫馨的一個島嶼，就是人與人之間的互信。」他認為，可以從這些出發點談蘭嶼未來。 除了當地人經營的民宿外，也有部分由外地人向當地人承租土地所開設的民宿。對此，張海嶼不贊同蘭嶼人將土地租給外來客，他說明，當蘭嶼人買不起外來客出資建的地上建物時，族人的土地就形同外來客的地。儘管民宿業者希望政府輔導，但張海嶼指出，「政府應輔導原住民的民宿，而不是輔導財團蓋旅館，」否則將破壞景觀，也消滅原住民的生存空間。 儘管觀光對蘭嶼帶來若干衝擊，然而，當問到對蘭嶼未來發展的看法時，可發現蘭嶼人並非全然反對觀光發展，並未將觀光完全推於門外。在看似發展觀光為必然趨勢的時代下，蘭嶼人也正思考如何在現今和未來，與觀光共存共榮。 觀光發展的第一步：在地食材在地生產 在蘭嶼，達悟族男性現今仍會出海捕飛魚，婦女則會到地瓜、芋頭田耕作。不過日常餐桌上仍會出現的飛魚、地瓜、芋頭等家常食物，並不能在蘭嶼島上加工製成特產，但是遊客一年四季卻都能在台東機場購買標榜「蘭嶼特產」的伴手禮。 「像飛魚餅或地瓜餅，不是我們的飛魚和地瓜。」東清自救會成員謝男海說。現今蘭嶼島上並無食品加工廠，遊客人手一包，打著「蘭嶼特產」名號的伴手禮，像是飛魚餅、地瓜餅，都是產製於台灣本島，再運至蘭嶼和各個地方。 謝男海和野銀社區發展協會前理事長廖明德均希望政府能加以輔導食品加工業，像是將當地特產加工，成為飛魚魚鬆、地瓜餅等。謝男海提及，蘭嶼以前曾有食品加工廠，但因為股東利益糾紛而關廠。他建議，政府可排除私人參股，以農、漁會形式，輔助當地人建設食品加工廠。 至於特產產量是否能滿足遊客的需求，謝男海認為，「有這個東西（加工廠）時，會鼓勵大家去種，才有收入，」如此之下，也能把人才留在蘭嶼。廖明德覺得，政府可以安排專業老師輔導當地居民加工、產銷。 觀光發展的下一步：融合當地特色，做好觀光管理 紅頭社區發展協會理事長謝明輝談及蘭嶼未來的觀光發展時，拋出許多想法。他想在紅頭部落發展觀光夜市，但並非賣台灣夜市常見的蚵仔煎、土虱，而是選用「媽媽種的地瓜、芋頭」等蘭嶼在地傳統食材，研發芋頭糕、芋頭泥、飛魚大餐。與謝明輝的概念類似的是野銀部落旺季時的部落夜市。廖明德說，族人可藉此賺取比較好的收入。 除了美食之外，蘭嶼擁有豐富的自然景觀。「你絕對不相信，蘭嶼有這麼大的樹，要3個人抱。」謝明輝興致盎然分享，紅頭部落去年（2013）剛完成近一公里長的森林步道，裏頭有狐狸、角鴞等動物出沒。他說，當遊客去那欣賞蘭嶼的生態之美時，就能了解他所說，「為什麼一直要保護蘭嶼的東西。」 位於台灣邊陲的蘭嶼，發展觀光時缺乏主責單位。朗島教會傳道王榮基點出，台東縣政府要管16個觀光處，很容易忽略蘭嶼。像是蘭嶼與綠島同是觀光島，綠島的觀光問題隸屬東部海岸國家風景區管理處統籌，蘭嶼則無上級管理單位。在蘭嶼沒有觀光專責單位之下，遊客遊玩發生交通、消費糾紛時，只能求助私人管道。 王榮基比喻，「蘭嶼沒有觀光專責單位，就像沒有牧羊人帶領的羊群，」他無奈地說：「我們的未來是觀光，食衣住行是觀光，就業計畫也是觀光，所以觀光是我們全部的所有。但蘭嶼觀光政策是什麼？」曾任蘭嶼鄉鄉長的周貴光則認為，政府可提高蘭嶼「鄉」的行政層級，在蘭嶼行政單位下增設觀光處。 蘭嶼的寶貴資產：達悟族文化 近乎所有的蘭嶼住民皆是達悟族人，並在與台灣本島隔著海洋之下，保有自身的獨特文化，例如，當地的傳統建築地下屋即是活歷史。1960年代，地下屋遭國民政府大量拆除後，僅剩野銀和朗島兩個部落保有零星的數十間地下屋。火山島地形的蘭嶼，四周海洋環繞，穴居地下屋具有適應當地天候的功能。為防止颱風侵襲，低矮的屋子坐落在地勢低平處，地基則鋪上圓潤的鵝卵石，下雨時，雨水滲入地下，自成天然排水道。 即使現今蘭嶼島上大多數建築皆為較寬敞、舒適的現代化水泥屋，但野銀社區發展協會前理事長廖明德的父親就如野銀部落其他的年長者一般，大部分的時間仍住在地下屋中。廖明德家的地下屋是他父親、祖父，聯合部落其他壯漢至山上砍木頭、搬運下山，一同搭建而成。 廖明德在談到蘭嶼願景時，強調地下屋是蘭嶼獨一無二的資產。然而他提到，這些傳統建築正面臨歲月摧殘，無法承受太多觀光客的造訪，期許之後能有一筆經費，集中重建地下屋樣屋，保存地下屋所代表的獨特文化，並由族人提供觀光導覽。 不過比起集中一地建立地下屋樣屋，達悟族作家夏曼．藍波安有不同看法。他認為，地下屋的維護應是分給各家一筆預算，自行維繫自己的傳統。他提醒，若要興建樣屋，除了籌措興建費用外，後續管理的常態性經費也得列入預算中。 除了傳統建築之外，飛魚季、頭髮舞、勇士舞等各式舞蹈和祭典也是達悟族獨特文化的重要表徵。關於達悟文化保存，東清自救會成員謝男海提出文化行銷的想法，他說蘭嶼需要藉由文化培訓和教育的結合，訓練蘭嶼的小孩成為表演工作者，讓他們能根留蘭嶼。例如成立一支舞蹈團，除可以藉由舞蹈讓外界了解達悟文化，也有助於吸引觀光客。「我們這都有現有的老師，那就是欠缺經費的問題。」他指出。　 　 夏曼．藍波安於1980年代末從台灣都市回到蘭嶼，他在故鄉造船、捕魚，以日常步調活出達悟文化。他認為，文化的脈動並非用講的，也並非嘉年華式，而是一種生活實踐。他感嘆：「達悟族人的年輕一代都不造船、編織，也不吃地瓜和芋頭了，還要保留什麼文化？」面對觀光發展，如何保存與維護蘭嶼的達悟文化，是一大挑戰。 另一種聲音：蘭嶼真的需要「發展」嗎？ 許多達悟族人希望政府可以加強蘭嶼的基礎建設，進而擁有更好的生活品質和觀光發展。然而基礎建設就全然是好的嗎？野銀社區發展協會前理事長廖明德認為，路若建得平順，遊客飆車、車禍機率反而會變高。夏曼．藍波安則強調，蘭嶼路小，居民常要會車，會車打招呼就是人與人之間的一種情感，快速的公路反而成為陌生的開始。 廖明德強調蘭嶼過度開發，會破壞蘭嶼自然與人合而為一的環境，「所謂的基礎建設，應該是要依照我們的原始工法才對，而不是說先受破壞，然後再用水泥和綠美化的方式。」董恩慈則覺得，其實只要有人的地方就會有破壞，但是應將破壞度降到最低，不要有太多人為。 廖明德進一步表示，現在在蘭嶼生活，沒有錢也沒有問題，因為有地瓜、芋頭可以自產自銷，然而，一旦BOT（官辦民營）進來，開始設立7-11、超市，蘭嶼將面臨如垃圾量大增等環境危機。　 　 針對觀光發展，夏曼．藍波安提出另一角度的觀點：「商店林立不叫作繁榮，叫迷惘。」他表示蘭嶼需要進步，但進步並非「整體進步」，他問道，「一個民族追求高經濟收入、教育程度，看似進步，但這是民族的進步嗎？」 用「時間」書寫土地、發展與文化的三角習題 土地對達悟族人而言，不只是一樁買賣。夏曼．藍波安認為，土地是要花時間去愛的，從上山找木頭、砍木頭，再扛下山打造船隻結構，一步一腳印，他每年都花半年時間力行民族的科學信仰、承接達悟文化，「開始落葉，你就知道是秋天，這個叫作節氣。在都市，看不到百合花開出來了，百合花只是一個想像。可是你花半個月的時間去做生態觀察，就會知道百合花是什麼時候開。」 當地人感到害怕的是，用都市的思維想像蘭嶼的未來發展。幾近無聲無息的蘭嶼特定區計畫，儘管目前經費未到位，但其實仍未被撤銷，未來也許改個名字，就能再次闖關。 「時間」的力量支配小島的生活節奏，這是蘭嶼迷人的地方，也是外界常常忽略的地方。政治大學民族學系助理教授官大偉提醒，政府尋求與達悟族人對話時，要考慮他們是在農忙、工作之餘參與公共事務。紅頭部落發展協會理事長謝明輝對官方在蘭嶼投注各種資源持開放態度，但他認為當地人要有能清楚了解各種規畫的機會，而這也必須是漸進的過程。 蘭嶼發展非像特定區計畫所規劃般一蹴可及，土地、發展與文化之間是個難解的三角習題。需要投注時間，爬梳後再一條條解開，急不來，也無法強求。（專題全文完） 影片即為該蘭嶼專題的影音報導。

新聞蘭嶼土地權屬界定 傳統、官方兩歧路

（編按：此篇報導轉載自weReport調查報導公眾委製平台，為新聞專題《當蘭嶼遇上特定區計畫：掃地出門或敞開雙臂？》內容，此篇為系列報導第3篇。） 「蘭嶼特定區計畫」不僅觸碰當地人敏感的土地問題，此計畫的爭議，也顯示達悟族傳統文化與官方長期以來的落差與不對等關係。 土地權屬思維大不同　誰說了算？ 自日治時期開始，官方為了山區開發與方便管理，限定原住民土地使用範圍，並將其稱作「準要存置林野地」，國民政府於1948年制定的《臺灣省各縣山地保留地管理辦法》改以「山地保留地」稱山地國有地以及其地上產物。1994年配合憲法修正案，更名為「原住民保留地」，並延用至今，在官方土地行政體制下，蘭嶼全島皆為原住民保留地及非都市土地。 早年，達悟族人對土地沒有所有權的觀念，一切是共有、共享。達悟族的社會組織來自於親族的「父系群」結構，傳統上，山林、溪流、水源、海岸碼頭、漁區等皆為部落共有，無上級管理領袖，各部落長老均能指出部落土地界線，不僅是陸上，海上漁區也是如此。此界線由世代口傳而來，部落彼此尊重，互不侵犯，6個部落各有各的主體、分界以及傳統領域。經由人力開發的土地財產如灌溉系統、牧場、果樹林等為父系群共有共享，並由族長管理，具備集體管理制度。 在部落土地共有、共享的傳統機制下，以農田為例，當家族繁衍、勞動力增加時，農田使用便按人口劃分，常可看到田地面積分割到只有5、6坪大；或是同一地號的農田，土地由好幾個家庭或家族持分。當弟兄無子嗣或出小島無人繼承及耕作時，農田則變為其他家人擁有。這種彈性的分享及回歸，使蘭嶼的農地大小收放自如，不以具象的田埂為界線。相互承認、相互認可的傳統管理分配土地的方式，在官方行政思維下，反而是造成大多數地界模糊不清的主要原因。 以土地權屬來說，達悟族和官方的界定大不相同。達悟族的土地權屬區分為個人私有、（跨）家族共有、部落共有等多種形式，不同於政府分為公有地、共有地、私有地等的土地登錄權（編按：兩邊對於「私有」、「共有」的解讀也不一樣）。在政府的土地權屬劃分下，公有地為國家所有。蘭嶼土地為原住民保留地，產權登記為中華民國所有，並由行政院原住民族委員會代管（管理機關為原民會），土地經營管理的執行單位則是蘭嶼鄉鄉公所。 此外，「閒置荒地」也突顯兩方的認知差異。達悟族的傳統習慣中，若土地無明確所屬，只要部落其他人沒有異議，原則上會尊重「勞動使用人」佔地使用。然而，在官方邏輯之下，要是土地沒有登記所有權，即使土地有人使用，土地還是會被視為「無主地」。 東清七號地自救會（下稱「東清自救會」）發言人張海嶼表示，蘭嶼土地為輪流使用，「閒置地」其實是讓土地休耕。一位東清自救會成員說，有些種雜草的地方被看作是荒地，不過雜草有存在的意義，「像是養茅草的地方，茅草是個很重要的建材，所有東西都有它的邏輯，如果用台灣土地管理的邏輯去看的時候，就會覺得這是塊荒地，是無主地。」 達悟族人沒有登記　土地就是國家的？ 根據內政部2013年統計資料顯示，蘭嶼鄉土地權屬多屬國家所有，共有4415.42公頃，佔全鄉已登記土地約99.3%，此多與達悟族傳統領域重疊。換句話說，蘭嶼的私有地只有30.18公頃，僅佔全鄉已登記土地約0.7%。 蘭嶼鄉朗島國小校長胡龍雄曾在原住民電視台《部落大小聲》「台東區域計劃該如何規劃？」現場節目中（下稱「原民台節目」）說明：「蘭嶼人在處理土地的時候，認為私有地本來就是我的，我不需要跟國家承租這塊地，所以大部份的蘭嶼人並沒有為他的房屋、宅第申請承租（編按：因土地權屬為國有地，達悟族人必須承租10年後，才能取得土地所有權）。」圖表八（見圖2）顯示，蘭嶼已登記私有地之比率連全部已登記土地的百分之一都不到。 對於這樣的現象，一位東清自救會成員說：「這表示蘭嶼對於自己的土地管理制度還持續，並且運作得非常好。他們不走國家那一套，可是現在國家那一套就是『你不登記就是我的了』。」有些人會循官方思維提出質疑：「原住民不登記土地所有權，就是不懂得保障自己的權益。」但他認為，「不去登記（私有地）不代表放棄自己的權益，而是代表你不認可這個制度。這實際上是一種集體抵制，就是我不要這個東西，我要自己的制度。」(見圖3) 當地傳統與官方思維的相牴觸，致使台東縣政府過去推動綜合建設實施方案時，都在計畫內文中提及，蘭嶼鄉推動公共建設的一大難題，是蘭嶼有不少居民佔用閒置或低度利用的公有土地，導致建設所需土地取得不易。對官方而言，土地產權登記無法落實、居民佔用閒置或低度利用的公有土地，意味著當政府有意從事建設開發時，將因土地歸屬不明而受阻，他們歸結「長期缺乏整體規畫」將導致蘭嶼發展受阻，因而催生出「新訂蘭嶼特定區計畫」。

新聞無聲無息 「蘭嶼特定區計畫」進度到哪？

（編按：此篇報導轉載自weReport調查報導公眾委製平台，為新聞專題《當蘭嶼遇上特定區計畫：掃地出門或敞開雙臂？》此篇為系列報導第2篇。） 依照「新訂蘭嶼特定區計畫工作計畫書」草案中排定的規畫進程（見圖1）來看，2014年第一季須完成各項計畫書草案以及召開審查會議，並研擬正式的「蘭嶼特定區計畫」。然而截至目前為止，尚未有進一步消息，草案中列出的說明會、工作坊、座談會等前置作業也仍未實行，台東縣政府網站中的公開資訊區也沒有明確資訊。 計畫是否仍在進行？本採訪團隊今年（2014）1月底至蘭嶼採訪時，蘭嶼鄉長江多利回應：「那個（蘭嶼特定區計畫）草案，其實鄉公所連看都不要看，因為我看到那個名稱我就拒絕了。」他說明，計畫內容包括環島公路拓寬、新舊港合併工程、傳統屋修繕等多種建設，但內容「沒有劃定區域」。不過，此說法與草案明顯不符，草案中載明內政部營建署城鄉分署繪製的5張示意圖，包含全島計畫範圍、全島優先規劃範圍、各部落優先規劃範圍。(見圖2) 蘭嶼前鄉長周貴光則表示，他曾在2013年10月底至立委簡東明辦公室確認「蘭嶼特定區計畫」進度，當時簡東明出示行政院經濟建設委員會（目前為國家發展委員會）公文指出，經建會未撥付蘭嶼特定區計畫的預算，因此在經費仍未到位之下，計畫暫時停擺。 台東縣議員夏曼．瑪德能2013年年底曾質詢縣政府此案發展，他轉述台東縣政府建設處處長許瑞貴當時的回應，「此計畫須經縣長同意，目前縣長還沒同意。」 中央經費沒有到位　計畫暫時停擺 行政官員說法是否反映實情以及計畫案的實際進度，可以從此計畫的預算籌措情況來看。「蘭嶼特定區計畫」規畫預計期程為103年到105年，3年總經費預估3000萬元。而這筆經費來源又可分為離島建設經費、內政部營建署負責的中央公務預算、台東縣政府負責的地方公務預算3筆。 2013年8月30日離島建設委員會召開的工作小組第六十八次會議（以下稱「第六十八次會議」）討論此計畫的預算補助。會議記錄中載明，此計畫在103年（2014年）所需經費為1080萬元，依照規定，由離島建設基金撥付80%，也就是864萬元；台東縣政府及內政部營建署則各編列補助10%，為108萬元。 然而，計畫中代表中央部會的內政部營建署於2013年10月7日回函表示，該署沒有編列都市計畫規畫、檢討變更等公務預算項目，建議這筆款項由台東縣政府自籌。換句話說，營建署並未打算支付此計畫預算編列中的108萬元「中央公務預算」（見圖3）。 2014年2月發布的《103年度中央政府總預算案審查總報告》（以下稱「總預算審查報告」）中，針對「蘭嶼特定區計畫」中關於營建署的負擔費用說明，即是引用第六十八次會議記錄內容，再次證明中央並未打算支付蘭嶼特定區中的「中央公務預算」。因此，目前「蘭嶼特定區計畫」在確定中央主管單位並未編列預算之下，經費未能到位，施行進度為停滯狀態。此外，「總預算審查報告」也指出，營建署未充分徵得部落居民同意前，不得進行任何開發或相關研究，且不得挪用預算。 計畫存續及進度　各方說法不一 但其實「蘭嶼特定區計畫」未被撤銷，還是出現在2014年2月發布主導蘭嶼整體發展的「台東縣第四期（104-107 年）離島綜合建設實施方案」（草案）中，比起之前的報告書內容，更指出「已於島上設置內政部營建署城鄉發展分署南區規劃隊，將於 102 年9月進行說明會，做為期前暖身。待 103 年行政院核定規劃經費，預計規劃期程自103年1月至 105年12月止。」由這份第四期草案可知，台東縣政府仍規劃進行蘭嶼特定區計畫，並且也已明訂規劃期程與負責的政府機關。台東縣議員夏曼．瑪德能對此提出質疑：「若是新訂蘭嶼特定區計畫還沒訂定，則應該要把它從第四期（離島綜合建設實施方案）中移除。」他質問，上位的直轄市、縣(市)區域計畫都還在擬定，在這層級之下的特定區計畫為什麼已經開始爭取經費，並且編列在離島建設基金裡面？ 立委簡東明國會辦公室主任簡志偉2014年5月底受訪時表示，此份計畫是以都市計畫的概念設計，但並不等同於都市計畫，目前也只是草案規畫，還不到提案階段。他並轉述內政部營建署城鄉發展分署的回應，表示會調整名詞使用，避免民眾誤解為「都市計畫」或「經濟特區」，進而有財團開發、炒作土地及破壞生態之疑慮。 內政部營建署綜合計畫組組長陳繼鳴在原住民族電視台《部落大小聲》「台東區域計劃該如何規劃 ？」現場節目中（下稱「原民台節目」）則表示，蘭嶼特定區計畫是屬於「都市計畫的特定區計畫」，「不過這個案子到目前為止還沒真正推動，但是未來如果發布各個縣市區域計畫，我們很願意和原住民地區一起合作。」他說。 台東縣政府建設處都市計畫科代理科長林宛靚也在節目中表示，蘭嶼特定區計畫源於立委簡東明視察蘭嶼經濟建設後，發現當地發展緩慢，因而希望藉由都市計畫來協助當地發展，但「目前縣政府對蘭嶼並沒有全盤性的規畫方案。」 比較簡志偉和其轉述內政部營建署城鄉發展分署之回應，以及陳繼鳴、林宛靚說法，明顯有矛盾之處；再對照本系列報導中的圖表二、《都市計畫法》第九、十二條，「為發展工業或為保持優美風景或因其他目的而劃定之特定地區，應擬定特定區計畫」，綜合以上可知，「特定區計畫」原就是一種「都市計畫」。(見圖4) 銷聲匿跡後　蘭嶼特定區計畫重起爐灶 蘭嶼特定區計畫過去一年，因為經費未到位、行政單位說法不一，處在妾身未明的情況下。隨著官方文件一一公布，逐漸撥雲見日，可發現統籌辦理蘭嶼鄉整體規畫工作的營建署城鄉發展分署以及台東縣政府仍不放棄計畫的施行。不僅是2014年2月發布的「第四期離島綜合建設實施方案」（草案），2014年4月22日台東縣政府發布的〈第一季落後計畫分析及改善對策表〉文件也有提到類似內容，縣政府為了消除民間反彈聲浪、各方質疑以及原先中央無法編列經費的問題，目前正修訂蘭嶼特定區計畫原先內容，並且委由鄉公所規劃民眾意見調查。此外，縣政府也打算邀集相關單位召開會議協調計畫推動內容及時程，修正內容後重新提交。(見圖5)

新聞特定區計畫的隱憂：蘭嶼島上恐蓋工廠、飯店

（編按：此篇報導轉載自weReport調查報導公眾委製平台上，由學生團隊陳品君、何怡君、陳芛薇、陳孟君、洪育增所製作之新聞專題《當蘭嶼遇上特定區計畫：掃地出門或敞開雙臂？》此篇為系列報導的第1篇。） 7、8月天豔陽高掛，正是蘭嶼觀光旺季，一波波襲來的浪花，混雜海的鹹味， 2014年的蘭嶼如同往常一般嗎？去年冬天，看似休息的季節，島上卻不得閒，幾紙臺灣發出的公文吹皺蘭嶼的平靜海面，過去一年，達悟族人過得好嗎？ 時間回到2013年7月9日，台東縣政府撤銷因颱風後重建工程，先前核發給蘭嶼鄉鄉公所的「混凝土預拌廠臨時土地」同意書，蘭嶼東清七號地自救會（下稱「東清自救會」）成員為守住傳統領域，已奔波近兩個月。然而他們還來不及相互慶賀到手的勝利，隨即得面對另一場戰役：「新訂蘭嶼特定區計畫」（下稱「蘭嶼特定區計畫」）。 2013年2月，由台東縣政府發布的《新訂蘭嶼特定區計畫工作計畫書》草案（以下稱「草案」）是目前可追溯的資料中，最早一份提及「蘭嶼特定區計畫」計畫名稱的文件（編按：網路檔案連結已失效，且目前縣政府網站查無任何直接公開資訊），是早於「台東縣第四期（104-107 年）離島綜合建設實施方案」（下稱「第四期離島綜合建設實施方案」，見Box 1（圖2））5個月發布。 不再「挖東牆補西牆」　周延的蘭嶼規畫 「今天在地人有什麼需要協助，找我們過去，可是有時候像東補一塊、西補一塊。」立法委員簡東明的國會辦公室主任簡志偉表示，近年蘭嶼在地人向簡東明表達，希望發展環島公路鋪設、開元港合併、地下屋修繕、手工藝中心建置等公共建設，也有鄉公所新址的興建經費來源、野溪整治等問題，他說：「這會讓我們有『挖東牆補西牆』，有需要解決的問題就來處理……但對蘭嶼沒有比較周延、完整、長期的建設計畫。」 「草案」提到，2012年5月，立法委員簡東明、行政院經濟建設委員會（下稱「經建會」，現為「國家發展委員會」）等相關部會單位，認為蘭嶼缺乏長期、整體的規畫，導致全島建設難以有效推動。為了蘭嶼發展，由負責離島建設的經建會主導，邀集中央相關部會與台東縣政府會商，決議由內政部營建署城鄉發展分署統籌辦理蘭嶼鄉整體規畫工作。 2013年11月8日，東清部落活動中心齊聚逾80位關心「蘭嶼特定區計畫」的達悟族人，商議如何應對這項攸關蘭嶼未來發展的政策草案，主辦方東清自救會質疑：蘭嶼是都市嗎？非都市土地變更為都市土地的目的是什麼？把蘭嶼變成都市用地，對誰有利？ 蘭嶼鄉目前全境為以均衡城鄉發展、保育生態的「非都市土地」，並區分為佔0.37%的鄉村區以及佔99.63%的風景區。鄉村區用地以乙種建築用地為主，是目前各部落居住地；鄉村區以外則皆屬風景區，包含丙種建築用地、農牧用地、林業用地、交通用地、水利用地、墳墓用地、特定目事業用地及暫未編定的土地。 草案提到將以6個部落與鄰近農地、重要設施及環島公路附近為優先規畫範圍（面積約360公頃）。圖表一（見圖3）各點為約略位置，是蘭嶼目前面積完整、閒置的公有地，而國有公有地同時也是該部落之傳統領域共有地。（資料來源：東清七號地自救會、臺東縣第三期（100-103年度）離島綜合建設實施方案『蘭嶼篇』。） 特定區計畫施行的地理範圍雖有優先次序，但整體來說是遍及全島。官方「為對土地使用合理規劃、避免資源閒置或浪費」，將以如用水計畫、水土保持規畫、新訂都市計畫等多項項目，從都市計畫的角度規劃蘭嶼全島土地，依照《都市計畫法》第九、十二條，「為發展工業或為保持優美風景或因其他目的而劃定之特定地區，應擬定特定區計畫」來看，「蘭嶼特定區計畫」屬於一種都市計畫。 從「非都市」到「都市」　蘭嶼土地管制鬆綁 拉高層級看，由於內政部擬訂的《國土計畫法》草案尚未立法，目前以《區域計畫法》訂定的「全國區域計畫」，為國土計畫體系的最上位法定政策指導計畫（見圖4）。內政部2013年10月公告的全國區域計畫版本，將國土規畫權下放屬於中位階法定計畫的直轄市、縣(市)區域計畫，分別指導及管制「都市土地」（都市計畫）和「非都市土地」（非都市土地分區使用計畫），其中特定區計畫包含在「都市計畫」內。 土地從「非都市」到「都市」，意味著管制的鬆綁。若將蘭嶼全島的非都市土地變更為都市用地，依照《都市計畫法》第卅二條，蘭嶼土地可劃定為住宅、商業、工業等用途，還可以視實際情況，劃為沒有明確用途的特定專用區。 此外，草案還引用「離島建設條例」第七條，台東縣政府可將蘭嶼特定區計畫送到中央主管機關（行政院），核定為重大建設投資計畫後，其中的主要計畫由台東縣政府核定即可，不需要經過內政部都市計畫委員會審查；換句話說，一旦「蘭嶼特定區計畫」成為重大建設投資計畫，將縮短原本計畫的審查程序及時間。 這些內容皆引發達悟族人擔憂，唯恐放寬土地限制的草案將成為財團進入蘭嶼投資的敲門磚，土地一經變更，便能蓋起工廠、飯店。東清教會牧師，同時也是東清自救會發言人的張海嶼憂心達悟族人的土地流逝，「我反對商業開發，反對財團藉BOT方式進入蘭嶼。土地是我們的根，土地沒有了，什麼都不用談。」一位東清自救會成員形容他眼中的台灣開發邏輯，「台灣的開發案是財團聞到味道在撞門，而政府開門。」 野銀部落社區發展協會前理事長廖明德則擔心，財團進駐將帶來大規模的開發，壓縮當地謀生環境，「我們這邊保持原狀是最好，過度開發可能會對我們這邊的環境來講是一種破壞，感覺那種方式是找不到自己與生態結合在一起，可能我看到就是水泥，我看到就是人在那個地方破壞。」 守護家園不敢大意　達悟族人防範未然 達悟族人不敢大意，守護家園是他們無法卸下的天職。「先前台東縣政府擬定草案，白紙黑字都放在那裡了，若說要放棄，也該開個說明會說明。」針對台東縣政府未能出面清楚交代蘭嶼特定區計畫的後續進展，東清七號地自救會（下稱「東清自救會」）發言人張海嶼感到不安，他表示，目前自救會投注心力了解計畫是基於「防」，希望能保有屬於達悟族人的土地、人權。 2013年12月9日，監察院在「東清七號地」糾正案文中提到，依照「台東縣國有原住民保留地土地使用權同意書核發審核要點」，取得土地租賃及相關權利的人，才有使用台東縣原住民保留地的資格。台東縣政府回應，每當地方有用地需求卻沒有法源依據時，都會引用「國有公用財產無償提供使用之原則」第十條，以短期提供政府機關緊急業務之使用。 然而，這樣的法源引用拉到「東清七號地」一例中來看，監察院認為，台東縣政府是把應屬於原住民保留地的「東清七號地」解讀為「國有地」，在沒有經過部落及土審會同意的情況下，擅自無償撥付給民間業者使用，因此監察院認定台東縣政府具行政疏失。 時間回到「蘭嶼特定區計畫」草案發布的2013年7月1日，台東縣政府在撤銷東清七號地變更為「混凝土預拌廠臨時土地」同意書的前一週，為解決「地方用地需求」的法源問題，台東縣政府也在這天發布「台東縣國有原住民保留地土地使用權同意書核發審核要點」修正內容，其中第二點增加：「政府機關於前項以外之國有原住民保留地，因施設公共設施之急需使用，或工程需要之臨時性設施，得申請核發使用權同意書。」東清自救會成員認為，此一修正等同破解台東縣政府無法取得保民保留地，未來台東縣政府核發原住民保留地土地使用權同意書給工程業者使用時，將有法源依據。 達悟族人近兩個月的防備，台東縣政府只花數天便破解為合法使用。此例一開，達悟族人不僅難以接受，更難對台東縣政府保有信任。 在蘭嶼特定區計畫草案中，達悟族人重要的芋頭田耕地也在草案的土地規畫範圍內。蘭嶼前鄉長周貴光說，芋頭可說是蘭嶼人的文化命脈，因為鬼節、祭神節、下水儀式等祭典的祭祀品都要使用芋頭，若是沒有芋頭，「這個文化也就被消滅掉了。」他認為，目前的草案規畫等於把芋田「歸零」，是個非常不利於達悟族人的企畫案。他呼籲，蘭嶼鄉鄉公所要認真思考蘭嶼發展，每一件事須探討、了解，做好未來的防範，「不是到最後東西來了，才來應對。」他說。 台東縣議員夏曼．瑪德能表示，在原住民保留地做任何規畫一定要取得當地同意，還沒取得同意就規劃是欺騙，他直言：「在不受到尊重的狀況下，我們先反對。」蘭嶼前鄉長周貴光也認為，即使目前「蘭嶼特定區計畫」沒有進入蘭嶼的跡象，但因過去達悟族人曾受騙，所以先防範的想法很正確，「蘭嶼人現在比較嚴謹地防守，但除了防守之外，也要會打擊。」