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野島剛觀點》外交孤立不是威脅

新頭殼newtalk 文/
國際中國
巴拿馬以瞬雷不及掩耳方式與中華人民共和國建交,並與台灣斷交。   圖:達志影像/路透社

日前,位於中美洲的巴拿馬宣布與台灣斷交,改與中國建交。消息一傳出,不管是台灣或是國際媒體的分析報導,均指出「在蔡英文政權底下,兩岸關係趨於緊張,中國處心積慮想要瓦解台灣的邦交國,今後可能會出現斷交的骨牌效應」。

對蔡英文政權而言,巴拿馬宣布斷交是外交上的一大衝擊。巴拿馬雖然是小國,可是擁有巴拿馬運河這條世界級的海上交通要塞,去年6月,蔡英文總統上任後不久旋即出訪巴拿馬,作為國家元首在維持外交關係上不遺餘力。還有台灣與巴拿馬的外交歷史可追溯到清朝時代締結的外交關係,之後由中華民國繼承下來,即使在1971年,台灣退出聯合國時,巴拿馬是站在擁護中華民國的立場,而非中華人民共和國,換言之就是最有傳統的友好邦交國之一。

我在電視上看了蔡英文總統召開的記者會,面露出前所未有的嚴肅表情,帶些焦躁,而且以強硬措詞批評中國,大概是她上任以來最嚴厲的一次對中批評。台灣媒體也似乎語帶感傷地報導巴拿馬大使館的撤館消息,更可以理解這次的台巴斷交帶來多大的殺傷力。

可是,就我看來,台灣一般民眾的反應卻是相當平靜,而且沒有太大的驚訝,我認為這背後存在幾個理由。

巴拿馬為了「經濟」而選擇中國

關於「骨牌效應」的分析,確實是無法否定後續有可能會影響到其他中南美洲等地的邦交國。可是與台灣有外交關係的友好國家逐漸減少的現象,光是2000年以後的斷交國就增至12個國家,幾乎有影響力的國家都向中國靠攏。因此在這層意義上,可以說骨牌效應已經過了巔峰期,應該說是接近尾端會比較貼切。

與巴拿馬斷交後,目前台灣的邦交國剩下20個國家,裡面若被中國搶走邦交可能會造成重大影響的國家,大概只有梵蒂岡而已。根據傳聞,中國政府現在與梵蒂岡在檯面下進行交涉,可是天主教在中國是否會受到保護以及傳教等的問題,似乎還在議論的階段。

根據維基解密(WikiLeaks)的情報指出,巴拿馬在2009年就打算與中國建交,可是卻被中國拒絕。因為當時在台灣主張改善兩岸關係的國民黨馬英九政權才剛登場而已,中國面對巴拿馬的示好,優先考量到與台灣關係的破冰,於是拒絕了。中國有這樣子的判斷,也是相當合理的。

有部分媒體指出,美國的川普政權也默認了巴拿馬與中國的建交,的確中南美洲有一段時期被戲稱為美國的後花園。另一方面,就巴拿馬運河的使用率來說,中國是世界排名第2,比起經濟效益低的台灣,面對擁有許多投資案的中國,巴拿馬政府當然列入優先考慮,這是不證自明的道理。

從巴拿馬總統胡安.卡洛斯.巴雷拉(Juan Carlos Varela)針對國內民眾發表的電視演說當中,也可以很明確看得出是重視經濟而選擇了中國。他說:「我做到了過去歷任總統無法做到的事」,這句話也暗示了前任總統與中國在建交上失敗,此外巴雷拉總統一直強調中國將為巴拿馬帶來莫大的經濟效益。中國政府在發表中巴建交之際,也公開表示歡迎巴拿馬參加「一帶一路」,看出具有明顯的象徵意義。

中國的「政治目標」是什麼?

對此,台灣社會已經普遍認為中國的國力不斷地擴大,在兩岸的外交戰上顯然地已經分出勝負,同時相當程度也接受了這樣的事實。當然,邦交國是越多越好,可是像過去那樣花大錢阻止邦交國琵琶別抱的做法,台灣民眾本身也不贊成,也很清楚台灣沒有這樣的餘力繼續做金錢外交。

再加上,巴拿馬與台灣的貿易總額並不大,即使斷交也是維持實質的貿易關係,在國家利益上並不會直接帶來很大的負面影響。嚴格說來,從1970年代至1980年代,台灣經歷了與歐州各國、日本、還有美國的斷交,作為未承認國家的定位已成既定事實,邦交國階段性地減少也是預料中的事情。

因此,即使在邦交國的數目上略有增減,台灣的國際地位也不會有太大的變化,當然這與台灣民眾的國民感情是不同次元的,那就另當別論了。可是從日本人的立場來說,台灣有多少邦交國的事情,並不會影響台日的實質友好關係和日本人對台灣的感情。說實在,國際社會上台灣的重要朋友大部分都是非邦交國,包括日本和美國。

我們要思考的是,中國握著的「建交」王牌要什麼時候出手,很有可能是經過許多精密的計算後,選擇在適當時機給予致命的一擊,這才是最大的問題所在。

蔡英文總統執政周年之際,支持率低迷,內部也開始對總統的領導能力出現質疑聲浪。雖然目前敵營的國民黨聲勢依然一蹶不振,因此不太有下台的危機,但是台灣社會裡漸漸瀰漫著不安的氣氛:「蔡英文靠得住嗎?」,這樣的擔憂正在擴散開來。如果蔡英文想要順利連任的話,在現在2017年到2018年底地方選舉之間,這段沒有重要選舉的期間,正是努力挽回民心的絕佳時間。

中國政府似乎瞄準了這一點,選在這個時機與巴拿馬建交,無疑是對國民黨的雪中送炭。正如前述,在馬英九時代,中國顧慮到台灣釋出的善意,即使有國家想要與台灣斷交來向中國示好,都被賞了閉門羹。這也就是馬英九政權主張的「外交休兵」,強調改善兩岸關係的成果。

蔡英文政權拒絕中國要求的「一個中國」主張,使得兩岸關係陷入僵局,而台灣付出的代價就是這次的台巴斷交。台巴斷交的消息一傳出,國民黨的政治人物或親藍媒體,也紛紛緊抓不放,大肆抨擊蔡英文政權在外交上的無能。

至目前為止,蔡英文的戰略是「透過冷靜理性的應對來努力維持現狀,持續向中國呼籲開啟對話與溝通,終會出現改善兩岸關係的契機」。可是,這次的台巴斷交可以解讀她的戰略的失敗,也成為別人攻訐的箭靶。

因此,正當蔡英文政權面臨支持率低迷,在執政表現上也不如預期的情況下,台巴斷交無疑是給了重重的一擊。如果蔡英文支持度很高的話,台灣社會對於邦交國的減少應該是不引以為意。然而,就現狀而言,原本就已經醞釀著批判蔡英文的火種,還沒撲滅前就遇到火上加油,而這才是中國與巴拿馬建交想要達到的主要政治目標。在這個層面上,蔡英文政府向台灣民眾顯示出,把台巴斷交當作非常嚴重的態度,在戰略上是否正確,還有議論的空間。

真正的威脅

今後,是否其他邦交國也會接連地與台灣斷交,其實有很大的部分是台灣無法控制的。儘管台灣已經使盡全力守著,可是中國手上的王牌,還是比台灣多,而且台灣在去年的總統選舉上,也在知道中國今後將在外交面,施加強大壓力的前提下,把票投給了蔡英文。問題在於,蔡英文身為總統,能否站穩腳步,如果說因為台巴斷交這樣的程度,就產生動搖的話,這才是蔡英文政府的真正危機。

台巴斷交帶給台灣的真正威脅,並非是外交孤立或是在外交角力上輸給中國,而是蔡英文政府更加趨向弱化。

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