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大學圈地運動4--錯誤的政策比貪污還可怕

新頭殼newtalk | 調查報導
生活藝文
大學盛行圈地運動,扭曲了國土資源的使用;圈地現象,正反映大學靠著一片片圍起的土地追求發展,區段徵收的過程,小老姓被迫離農離地。圖片:陳香蘭/攝   

【前言】

「錯誤的政策,比貪污還可怕!」這句話經常被人掛在嘴巴上,卻很少拿來檢驗政府的施政,一個行之多年的教育政策,它可能改變現況,也可能倒著走,是災難的開始。政策往往需要一、二十年的檢證時間,成與敗不在於土地多大,而是學生有沒有受益。八0年代教育部以大學的校地面積、樓地板面積作為大專校院升格、改制的門檻;這個政策看來荒誕滑稽,也凸顯台灣高等教育追求成長的迷思;當年,教改團體要求政府「廣設大學」,決策者並沒有直接回應排山倒海而來的改革挑戰;反以大專校院升格、改制,以及增設第二校區、分部等扭曲的手段,呼攏民間改革的訴求。

快二十年了,政府砸了上千億元經費挹注國立大專校院的擴充與建設計畫,後來又推出校際整合、大學整併計畫;然而這些整併策略往往流於空談,教育部並沒有真正落實的誠意,從地方縣市政府提供土地廣設大學城和大學第二校區、分部,現在檢視,許多學校的校地不是閒置,就是被虛擲、不當的開發,行政官僚卻不必為這些失敗的政策負責任。

目前為止,由教育部主導的遷校案中,除台北大學完成遷校外,獲教育部核准遷校的台北科技大學、台南大學都發生不願意搬遷窘境,這些學校都走到了十字路口,未來何去何從?大學和教育部都進退兩難,這說明了行之多年的大學圈地運動走到了盡頭?大學追求卓越的過程,光靠圈地根本行不通;教育資源取之於社會,必須用之於學生,教育的主體是學生,絕不是生冷毫無感覺的大樓,教育資源的投擲最終必須回到質的提升,也必須被檢驗。

【台體朴子校區 大到養蚊子】

2010年,監察院對教育部提出糾正,主要原因是台灣科大、北科大、台中護專、台北商業技術學院和宜蘭大學等第二校區閒置未開發,這些土地約246.7公頃,相當於十座大安森林公園,土地市值150億元(參考圖2)。其實,每逢選舉,政治人物以地方發展之名,亂開「設立大學」的支票己成為縣市首長催票的利器,隨著少子化和大專校院的快速成長,台灣現在虛擬大學、蚊子大學越來越多;這類學校拿了土地不開發,純粹是大學圈地心態作祟,當政府要求這些學校開發、建設時,又因欠缺經費,弄得無法交代,台灣體育學院朴子校區就是典型案例。

民國87年,嘉義縣政府為了爭取台灣體育學院遷校朴子,提出「先墊付土地徵收費」誘因,幫助台體取得了10公頃台糖校地;台灣體院和嘉義縣府還私下達成每年花一千多萬租用縣屬田徑場館承諾,這些年台灣體院已支付了1.5 億租金和土地徵收費。

耗資四、五億打造的朴子校區,已啟用六年,全校只有兩系一所約3百多名學生在此上課,閒置空間、資源浪費,遭監察院調查。

今年六月,記者來到朴子校區,整個校區使用率偏低的情形比想像中嚴重,台灣體院向嘉義縣府承租來的國際級田徑場空蕩蕩,幾乎就是在養蚊子,而校區有警衛崗卻沒有警衛,這個校區光是水電、通信費用一年就要花掉718萬元,教育資源的浪費,根本沒有人控管。

像台灣體院,新校區唱空城計、學校師生抗拒搬遷,土地取得後又萌生退意,這些現象越來越普遍;許多學校的第二校區或分部,都因此閒置淪為「虛擬大學」,有的學校為了應付地方要求搬遷,把部分系所「流放」新校區引發學校內訌。

以台灣體院為例,朴子校區教學大樓有1萬6889平方公尺的空間,只有3百多人使用,每一名學生可以使用165坪,這是教育部訂頒標準的3.68倍。

當年,台灣體院朴子校區籌設違反行政程序,嘉義縣府尚未同意無償撥地,學校就先蓋大樓,這件事被監察院調查踢爆,也凸顯了教育部的行政監督有問題。最離譜的,嘉義縣為舉辦民國86年區運興建的7.8公頃田徑場館擔心變成蚊子館,卻半強迫的把燙手山芋丟給了台灣體院,學校每年光是租金就要燒掉一千多萬元。

台灣少子化問題日趨惡化,民國105年達到高峰。真理大學公關室主任高榮輝指出,今年進入大專校院的學生數約27萬人,105年遽降至19萬人,這將衝擊大學的招生與經營。高榮輝表示,大學擴充已到了瓶頸,以大台南市為例,大專校院是全國最密最高的縣市,國立大學面對生存危機可以合併,私校要合併何其困難,前陣子立德與興國就曾經洽談合併,最後破局並改由康寧所屬的財團併購。

這些年,台南、高雄的大學擴充速度太快,私立大學已面臨招生壓力。在大台南地區,新設私立大學已悄悄轉型;前教育部中部辦公室主任王宮田創辦的致遠管理學院賣給了京典集團,改名台灣首府大學;興國管理學院剛成立時,大一新生有一千多人,受到「萬人上大學」運動影響,曾經只招到一百多人,直到現在,興國還為了當年招生不足解僱48名老師纏訟中。

私校為了生存奮戰,公立大學校地大到有錢養蚊子;台大取得竹北校區,延宕十多年未開發,而遭居民抗議,連新任縣長邱鏡淳上任後都發飆要收回校地。

近年教育部推動的國立大學整併風,都是紙上空談;這些學校只談合作、策略聯盟,貪圖的是教育部的補助;教育部曾主導師範體系組成教育聯合大學,後也因整併區域遼闊而失敗,台灣體育學院和國立體育學院在經建會提議下曾洽談整併,也因為兩校校務會議反對而終止。

其實,北科大、台中護專、宜蘭大學、台北商業科技大學、台灣科技大學校地閒置,都只是問題的冰山一角;漫無止境的校地擴充,帶來了國土資源的遭到扭曲、以及永續生態資源的被破壞危機。

【錯誤政策 大學設分校、分部氾濫】

擔任多年環保署環評委員、中興大學教授游繁結,審理過不少大學增設分校、分部案。他直指,大學設置分校、分部的氾濫關鍵在於政策的錯誤。就是因為這項政策,造成大學到處要地,交大有了竹北校地,還在台南歸仁設校區,而嘉義也爭著送土地;明星大學成為各縣市搶著送校地的對象,像台大一年之內在雲林、竹北同時設兩個校區,教育部就是睜一隻閉一隻眼,現在兩校區都放著養蚊子,民眾提起就罵「台大玩假的」。

為什麼教育部可以放任大學脫序到「大而無當」,學校大到養蚊子? 這不只是決策者心態出了問題,教育政策也是關鍵;當年,少數人主導的高教政策限定大學校地和樓地板面積,逼著大專校院要升格、改制,就要到處找地設分部、分校;學校升格、改名成功,新校區沒能力開發,就丟著任由土地荒廢閒置。

游繁結指出,大家都以為設分校可以提高學校的知名度、炒地皮,卻未考慮造成整體教育經費、資源的分散,當年大家都笑中興大學台中校區和台北法商學院分家是笨蛋;現在看來,至少中興大學、台北大學都能維持正常運作,教學品質沒有下降。

像清華大學,除新竹校總區,宜蘭縣政府也要無償撥用26公頃校地,新竹縣府無償撥用竹東校區(參考圖4),一個大學、三個校區,光是師生上課要新竹、宜蘭兩地奔波就頭大,清大多了兩個校區,未來怎麼籌錢?開發經費要去哪裡籌呢?

近年,只要大學敢開口要地,地方政府多半願意給,整個都市計畫、都市再開發就開始了,大家都在「拚」校地,根本忽略了大學的成長不只是校地的擴充,還有品質的提升。

【大學是生態保育的破壞者】

大學設校、開發過程,往往成了生態保育、環境破壞殺手;早期大學設校根本沒有水保法、環評法的規範。二十年多前,嘉義農專在嘉義蘭潭水庫設校,怪手直接鏟平蘭潭水庫山頭;之後,教育部在嘉義設立中正大學,為了擺平台南縣、雲林縣爭取設校壓力,分別在台南縣烏山頭水庫水源保護區成立台南藝術大學、雲林縣設立雲林科技大學;南藝大最早的校園面積包括了烏山頭水源保護區,後來遭人抗議,行政院下令退縮,南藝大才限縮四、五公頃退出保護區。

而號稱全國最大、擁有285公頃校地的屏東科技大學,就設在台灣著名的落雷區,為了防雷擊,整個校區架設了113支避雷針。學生間流傳著屏科大最著名的特產就是「午後落雷」,學生考取屏科大要先學會「避雷」,有一年全國大露營在屏科大舉行,露營學生遭到午后雷擊,都被「電」的手腳酥麻。

民國79年華梵大學在台北縣石碇大崙山設校,近年華梵歷經颱風土石流災情,道路中斷而停課,由於每逢強風豪雨,學校必須膽戰心驚防範土石流,學校設在山坡地因為營建工程審查過程不易過關,華梵必須另謀出路,在桃園龍潭購置第二校區。

【大學城不是縣市發展的萬靈丹】

八0年代,台灣吹起了與建大學城風潮,繼中正大學大學城計畫後,台北縣長林豐正提出了中興大學法商學院遷到台北縣三峽成立台北大學的「台北大學城特定區計畫」,高雄縣長余登發也構思「燕巢大學城特定區開發計畫」。事隔二十年,這兩座大學城曾因為生活機能差、商家少而被學生稱為「北大荒」和「南大荒」,但是由於地方縣市不同的經營策略,出現了南北差異(參考圖5)。

台北大學城計畫是台灣第一個採取區段徵收的大學城,依法令規定辦理區段徵收的開發案,必須自負盈虧,這讓一度面臨土地泡沫化的台北縣很痛苦,地價慘跌,七、八十筆抵費地標不出去,一年要負擔2億的開發利息,這讓地方政府債台高築,財務壓得地方財政拉警報;這般窘境苦撐多年,直到最近幾年房地產價格回溫,抵費地得以標售出清,整個台北大學城開發計畫才活了回來,從賠本到小賺;這個案子曾經讓歷任台北縣長灰頭土臉、膽戰心驚,參與規畫開發的台灣土地開發公司也曾一度慘賠,景氣的回春,救了台北縣政府,也救了台開,讓台北大學城計畫轉敗為贏。

高雄燕巢大學城特定區開發計畫,在余陳月英擔任縣長時代啟動,全區佔地2000公頃土地,燕巢大學城特定區規劃了大學城(大專院校區)、科學園區、商業展覽區三大區域,預計分三期開發,這個計畫也是以區段徵收方式自償開發經費。大學城佔200公頃,規劃了國立第一科技大學、義守大學、樹德科技大學、高雄師範大學燕巢校區、應用科技大學燕巢校區,可以說是台灣大學城特定區中,規模最大、大學校數最多的特定區。

今年8月,應用科技大學(簡稱應科大)管理學院2500名師生將遷到燕巢校區,應科大燕巢校區籌劃18年,目前只完成管理學院和第一期間教職員生宿舍,以及橫跨溪流的景觀橋,行政、人文社會學院、圖資大樓全卡在水土保持審查;九成的校區看來很空蕩蕩。應科大副校長楊慶煜指出,應科大燕巢校區在民國85年完成環評後,教育部推出「校際整合計畫」,學校配合與高師大洽談整併,所以整個校區開發延後耽誤了兩三年,接著教育部又希望應科大和第一科技大學、高雄海洋大學進行整併,也是談了兩三年破局,後來又發生九二一地震、八八水災,燕巢校區建設因此延宕下來。

燕巢大學城特定區已開發二十年,卻不是成功的案例;對地方來說,這五所大學的師生就像「朝來夜歸」的過客,由於地方政府把建設大學城掛在嘴上、沒有實際作為,這裡的生活機能條件差,連起碼的公共運輸系統也沒到位,大學城美夢成空,而日夜進出燕巢的年輕人愛「車拚」,老人家經常閃嘸路大罵夭壽,讓地方印象深刻,也很頭痛。

整個燕巢大學城為什麼沒有發展起來?當地里長告訴我們,燕巢除了大學多,從中央到地方政府對於這一個「再開發」區,沒有投入建設、沒有投入公共設施、連起碼的公共運輸系統都沒到位,人潮怎麼進來?現在大高雄合併了,大家都去忙整併了,哪會想到燕巢的落後。

大學城特定區的設置往往是配合地方發展,也因此地方政府常被批評和財團聯手炒地皮。從燕巢、台北兩個大學城的經驗,一個荒涼、一個繁華,一個停滯、一個發展,兩個大學城、兩種樣貌。其實,地方的發展與建設不能怠惰,必須靠地方首長的勤快努力與公共建設,「大學」在一個城鎮裡頭,只是一枚活棋,但不可能扮演搶救地方的萬靈丹。

【大學挑錯校地 後患無窮】

去年,北科大學因萬里校區閒置16年遭到監察院糾正,監察院認為,教育部未能及時終止「萬里校區案」,難辭其咎。大學從選址、設校、遷校環環相扣,如果只貪圖校地大,挑錯校地將後患無窮。

各縣市提供的土地區位,決定了學校發展的命運;偏偏各縣政府提供的地,不是山上(保護區、國有林地),就是海岸、低漥地,學校光是開發、整地、水土保持就要先花上幾十億元的龐大經費,一個新校區變成一個錢坑,教育經費再多都填不完這些黑洞。

學校區位差,問題接踵而來;從潭美、莫拉克到凡那比颱風,許多大學都有淹水經驗,淹水最後都指向設校地點出了問題。民國98年莫拉克颱風,大量雨水傾巢而出,曾文水庫被迫洩洪造成台南麻豆淹了三天,位於北勢里的真理大學,20公頃校園瞬間成了湖泊,12棟大樓水漫過一層樓高,水深處可達四五公尺,水退後,全校瀰漫在一片死魚、爛泥發出來的惡臭中,這塊校園早期是漁溫用地,地勢低漥,已淹過幾次水,沒料到這一次淹的這麼慘。

民國99年,凡那比颱風雨水狂襲高雄大學、文藻外語學院、中華醫事科技大學、永達技術學院因淹水損失達到兩億元。文藻水淹到兩層樓,珍貴藏書泡湯了!同樣是渔塭改建的高雄大學,號稱是「綠色大學」,校區有綠帶、滯洪池,狂風驟雨突襲,工學院地下室實驗室照樣進水,器材全毀。中華醫事位於二仁溪支流三爺宮溪畔,校區低於海平面,只要暴雨就淹水,中華醫事飽受水患之苦,莫拉克颱風時,學校三棟大樓地下室成了滯洪池,禮堂也淹掉了,凡那比颱風災情較輕,只淹了一棟樓,遇雨則淹,學校淹怕了,災後投入鉅資把機電設備全搬到二樓,降低風雨災損。

緊鄰二仁溪的嘉南藥理大學,是台南出了名的淹水大學。嘉南校區附近設有滯洪池,還是擋不住大水 。莫拉克風災,仁德鄉附近的保安村泡在水中,整個嘉南校區也泡在水裡一個禮拜;而位於永康的崑山大學也是受災戶,精密儀器全部泡湯,兩校捐失都在一億餘元間。

淹水經驗豐富的嘉南藥理科技大學,凡那比來襲前,已在出入口設置186水閘門,瞬間暴雨,漫過馬路、坡道,沿著坡道流入地下室,水深及腰;嘉南位置低漥,再多的閘門仍然擋不了惡水。

從莫拉克到凡那比,大學難逃水劫,惡水成災的背後,是大學選址、設置不當。大水吞沒後的大學,都想從水患中脫困。將軍溪畔的真理大學,當年規畫校舍時,電機設備全設在地下室,校方決議,麻豆校區縮小規模,運動管理學系、台灣文學系遷回台北,招生人數由七百降為四百人,另外重要機具也搬到高樓層,一、二樓不再放重要設備,因為三樓以上教室已足夠教學使用。

真理大學麻豆校區,也是大學改名、校地擴充的典型範例。當初,學校在台南將軍溪畔買下渔塭地,就是圖省錢,為了符合法規,價格撿了便宜,建校後棘手問題一籮筐,每逢大雨就淹水,水淹多了學校怎麼不怕? 對真理來說,這樣的真相太殘酷,動輒上千萬、上億的整修、維護費,簡直就是錢坑、無底洞。

教育部官員承認,地方政府都有私心,給的土地不好,位置很差,對學校發展很不利。民國90年潭美颱風造成南部五所大學淹水,新蓋好的高雄大學就淹大水,高雄大學地勢低漥又是爛泥地,怎麼可能不淹水。而燕巢第一科技大學更慘,學校圖資大樓剛完工,廠商運來的新設備還沒驗收就淹了,學校提列四千萬損失,教育部刪成四百萬元。

凡那比颱風造成高愛河上游的文藻外語學院淹水,文藻光是清理災情,就停課一周,後來調查結果出爐,禍首竟然是學校旁的愛河大排久未清淤,雖然文藻地勢高,依舊淹水成災,大自然的律動,河流的搖擺效應,人類豈能輕忽?

水流,沒有方向,沒有定律。台南社區大學研究員吳仁邦指出,人類一定要相信河流的搖擺效應,河流隨時都會改道,河流只要行經淤積處,一場暴雨,傾巢而出,就會切出一條新的河道,斷掉的低漥處就變成平台,變成淹水區。大自然的反撲力量,往往是人類無法預期的,人能勝天嗎?當我們了解災難發生的原因,在大自然面前,人類需要學習更加謙卑。

【大學設分部資源重複投資】

「大學設分校、分部政策只會造成學校資源的分散,根本是莫名其妙。」游繁結指出,這些年教育環境已經改變,教育部提高私校經費補助,相對排擠公立大學的教育資源,再加上公立大學有自籌款壓力,公立大學的優勢已不再;過去,大學設分校、分部可以由國家編列預算補助,現在要學校自籌,學校的經費當然不會全用在學生身上,教育的品質怎麼會好呢?

大專校院設分校、分部,帶來嚴重浪費,每一個大學都因為設立分部、分校必須採購兩套設備,連從副校長、行政收發、工友、辦公器材、圖書館、圖書、校護,研究室、教師研究室都要有兩套,甚至三套。所有的軟體設施都要花錢重購,學生的食宿、交通都要設想,必修、選修課程…,只要想的到或想不到的都要花錢,那還不包括,各單位提出要購買沙發、冰箱、防潮箱、屏風、黑板、講桌、講台等大大小小需求。

以應科大為例,學校提出的搬遷費用就很驚人,民國96年應科大評估,民國101年要完成全部搬遷,搬遷費要一億元,而校區分散後,圖書管的借書、公文遞送都要精心安排,高師大學增設燕巢校區後,光是「公文送丟」的問題,就讓行政人員很頭痛。

台南大學環境與生態學院前院長鄭先祐分析,大學校區分散不是只有搬家問題,學校要付出很高成本,從行政、經營與管理都要兩套,這還不包括交通成本,以及圖書、設備等都要重複建置,甚至通識課程都要兩邊開課。

鄭先祐的經驗,台南大學榮譽、府城校區相隔十幾分鐘,光是兩邊趕都要提早出發;學院搬遷七股,交通成本的支出更大。

「台灣就是這樣,低頭跟著人家屁股後頭走,人家往東就往東,走到最後發現前面已經沒有人了,這都是內耗,內耗的國家是走不出來的!」鄭先祐很憂慮。

【大學不能再靠校地撐場面】

多年前,台灣藝術大學要在後龍設分部,校地在高速公路旁,是苗栗縣無償撥用的河川地,河川地開發會遭許多困難,包括必須投入大量經費整地、建築,台藝大校長黃光男選擇主動撤案。新竹縣長范振宗時代,積極爭取政大到關西設校,打算把新竹縣境內的一座山頭無償撥給政大外,並將區段徵收取得土地出售之經費十億元供政大建校經費,這片102公頃的山坡地,光是山坡地就很困難,教育部審查時發現,縣府的財務規劃根本違反公共債務法舉債上限規定,而山坡地開發對學校來說也是很大的財務負擔;政大評估後,選擇主動撤案收場。

鄭先祐指出,大學不應該再靠「校地面積」來撐場面,大學要靠師資、靠頭腦、靠學生,師生共同生活在同一個校園、彼此互動來經營校園文化。公立大學追求發展、增設校區過程,背後往往涉及了地方發展,這個現象的背後,反映了權力集團以政治的合法性追求躲在大學背後的土地利益炒作,教育在這個場域裡並沒有反省,在調查報導的採訪過程,不論是學界或環保團體都指出,以增設校區、遷校等途徑追求大學發展,根本沒有辦法再支撐下一個階段台灣高等教育的競爭。

當土地資源與全球性的永續發展越來越緊密相扣,土地資源使用的正義性、正當性、公益性卻在高等教育發展過程未受到重視;當國土作為台灣社會稀有資源,大學正運用一種非常不正當的手段使用資源,正傷害台灣社會的發展價值。(完結篇)

(編按:大學圈地運動系列調查報導,由優質新聞發展協會資助)

監察院調查閒置多年的五所大學。資料來源/監察院網站。   
台體的嘉義朴子校區佔地10頃,空曠校園只有3百多名師生。圖片:陳香蘭/攝。   
公立大學校分校、分部概況。資料來源:教育部、監察院、網路。   
各縣市都希望透過大學城特定區的劃設以利地方發展。圖:陳香蘭/製   

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