2016年，《就業服務法》第52條修法，取消外籍勞工工作滿3年後，必須出境1日才能再入境工作的規定。

十年前，這項修法被形容成一項進步改革。

當時支持修法的一方主張，取消「三年出境一日」，可以降低移工返國成本、減少仲介費用、縮短雇主的人力空窗，甚至有助於降低移工失聯。

這些不是我今天事後替他們整理出來的理由。

當年勞動部送到立法院的正式報告就寫得很清楚，支持修法的理由包括：

「可縮短雇主人力需求之空窗期」

以及：

「有助降低外籍勞工發生行蹤不明情事」。

既然當年是用這些理由說服社會支持修法，那麼十年後，當然應該拿同樣的標準回頭檢驗。

當年我們提出警告，結果換來一場官司

當時，桃園市就業服務商業同業公會常務理事劉佳萱，曾針對修法後可能產生的結果，提出一連串質疑。

她認為，取消強制出境後，移工將可以直接在台續聘、轉換雇主；原來的雇主如果留不住人，就可能面臨新的補工空窗；移工轉換雇主也會逐漸制度化。

其中一句話，我到今天還記得：

「你不給外勞續約，外勞選擇換掉你這個老闆，你的空窗會更久……」

我當時是桃園市就業服務商業同業公會理事長，因為轉貼相關文章，也一起成為民事被告。

林淑芬立委象徵性請求我們連帶賠償1元，並要求刊登道歉聲明。

最後，一審法院駁回她的請求；二審臺灣高等法院106年度上字第1257號，也駁回她的上訴及變更之訴。

十年後，我早已不在意那1元。

我真正關心的是：

當年我們提出的警告，後來有沒有成為現實？

第一個問題：失聯移工真的因為修法而解決了嗎？

修法後的前幾年，失聯移工人數確實一度下降。

這個事實沒有必要迴避。

但是如果這項修法真的建立了一套可以長期降低失聯的制度，那麼失聯人數應該持續下降，至少不應該在幾年之後重新大幅攀升。

事實卻不是如此。

後來失聯移工人數重新上升，甚至一度逼近9萬人，政府不得不一再推出擴大自行到案、加強取締、源頭管理等措施。

移民署自己的研究更直接寫道，2019、2020及2023年三度辦理擴大自行到案專案後，「整體失聯數量仍節節高升，未見緩勢」。

這句話很重要。

因為它不是仲介業者說的，也不是我黃杲傑說的。

是政府自己的研究寫的。

如果2016年的政策診斷是正確的，那麼取消三年出境制度之後，至少應該建立一個長期降低失聯的結構。

但後來政府卻必須靠另外一整套查緝、投案、處罰與源頭管理政策，去處理愈來愈嚴重的問題。

這至少值得追問：

當年是不是把失聯原因看得太簡單了？

失聯移工真正的誘因，從來不只是「三年要出國一次」。

還包括地下勞動市場薪資、非法雇主需求、違法成本、查緝風險、轉換機制、仲介制度以及合法與非法工作的經濟誘因。

如果問題明明有十個原因，卻把希望寄託在刪掉其中一條規定，最後再宣布這叫改革，我認為這就是政策診斷上的問題。

第二個問題：雇主的人力空窗真的縮短了嗎？

2016年支持修法時，另一個重要理由就是：

可以縮短雇主人力需求的空窗期。

可是十年後再看，空窗問題並沒有因此消失。

取消「三年出境一日」，並不等於解決空窗。願意續聘的好工人，勞雇雙方當然可以繼續合作；但移工仍有返鄉探親需求，雇主的人力缺口照樣存在。

更重要的是，不續聘的移工可以留在台灣等待轉換。制度明定，期滿不續聘者可以在聘期屆滿前2至4個月申請期滿轉換；若無人承接，原雇主仍須負責遣送出國，之後才能引進或承接新的移工。

結果是，原本可以事先在國外找好替補人力、待原工離境後迅速銜接的雇主，反而可能被拉進更長的等待期。

所以問題從來不只是「少出國一天」，而是政府拆掉原本的聘期節點後，有沒有同步建立一套真正能兼顧轉換、退場與雇主人力銜接的制度。

制度上的名額存在，不等於明天就有人可以來上班。

移工轉換、逃逸、重新媒合、重新引進，都可能形成新的空窗。

也就是說，當年把「取消出境」和「縮短空窗」直接連結，政策判斷顯然把問題想得太簡單。

第三個問題：我們拆掉的，其實不只是一個「出境一天」的規定

這也是我十年前最擔心的地方。

很多人把原來的規定形容成：

「外勞三年到了，只是被迫出國一天，再回來而已。」

但站在第一線就業服務的角度，我看到的並不只是那一天。

每一個聘僱週期結束，其實也是一次勞雇關係重新確認、重新選擇、重新整理的節點。

好的、適任的移工，可以重新聘僱。

勞雇雙方不願意繼續合作，就在這個節點重新選擇。

這套制度當然不完美，也會產生成本。

但它至少存在一道「旋轉門」。

我一直把它稱作：

聘僱期滿的重新篩選機制。

2016年的修法把這道門拆掉了。

問題是：

門拆掉之後，新的管理機制有沒有同步建立？

如果沒有，那麼改革就只是拿掉一個限制，卻沒有解決後面真正的管理問題。

十年後，政策責任不能只談善意

我要特別說清楚。

2016年的第52條修法，不可能是一位立委一個人完成的。

這是立法院的集體立法結果，勞動部當年也公開支持，因此政策成敗當然不能只歸到某一個人的頭上。

但是另一方面，政治人物在政策通過時，如果選擇站在最前面宣傳改革、接受掌聲，那麼政策結果出現落差後，社會也有權要求同樣的人出來說明。

這是政治責任最基本的道理。

功勞不能在修法通過時有人領，十年後問題留下來，責任卻突然變成大家的。

我不要求任何政治人物永遠不能判斷錯誤。

政策本來就可能需要修正。

真正值得檢驗的是：

當十年後的結果已經和當年的預期出現明顯差距時，有沒有人願意承認：

當初的問題診斷，也許不夠完整。

失聯移工的原因，從來不只是「三年要出境一天」。

它背後還牽涉非法雇主需求、地下勞動市場、薪資差距、違法成本、轉換制度、查緝能力，以及合法聘僱制度本身的誘因。

這些事情，十年前就應該一起被討論。

十年前的問題，不只是修錯一條法

更深層的問題是：

我們以為刪掉一條規定，就能解決一個高度複雜的社會問題。

十年後回頭看，政府仍然必須用查緝、源頭管理、自行到案、提高違法成本等更多工具處理失聯問題。

這就證明，真正的問題從來沒有那麼簡單。

所以我今天重新談這段往事，不是為了重新打一場十年前的官司。

而是要問：

當年說可以降低失聯，今天結果如何？

當年說可以縮短空窗，今天結果如何？

政策如果不能接受十年後的結果檢驗，那麼所謂「改革成功」，就只剩下修法通過當天的新聞標題。

政治人物可以有理想。

政策也可以試錯。

但政治不能只有掌聲，沒有責任。

時間，是政策最公平的成績單。

(中華民國就業服務商業同業公會全國聯合會榮譽理事長/黃杲傑)