平台只是工具，真正困難的是：誰申請、誰聘僱、誰管理、誰付錢、出了事情誰負責？
近日看到陳品安提出建立「移工統籌平台」，希望透過農會或相關單位整合農業缺工資訊，在不同農忙時節，把外籍勞工調派到真正需要人力的農場。
以我從事外籍人力服務三十五年的實務經驗來看，我並不反對這個方向。
相反地，我認為這是一個值得研究的構想。
因為它確實碰到了台灣農業移工制度長期存在的一個矛盾：我們用相對固定的聘僱制度，處理一個高度季節性、流動性的人力需求。
製造業一年到頭都有生產活動，即使有大小月，也可以透過產線、班別、本外勞配置進行內部調度；但農業不同，播種、疏果、套袋、採收時突然大量缺工，農忙一過，人力需求又迅速下降。
因此，農業移工是否可以建立更具彈性的合法調度制度，當然值得討論。
問題是，「建立統籌平台」只有六個字，真正要落地，卻是一整套複雜的法律、人力、財務與管理制度。
而所有問題的第一題，不是「怎麼派」，而是：
這名外籍勞工，到底是用誰的名義申請來台灣？
這一題不先回答，後面的事情幾乎全部無從談起。
一、平台可以媒合，但誰才是真正的雇主？
如果移工仍然由個別農民自行申請，農會只提供平台，那麼甲農民依法聘僱的移工，在甲農場農閒時，可以直接透過平台轉到乙農場工作嗎？
如果可以，依據什麼制度？
需要辦理哪些程序？
誰負責辦？
原雇主？農會？仲介公司？
如果每隔幾天、幾星期就調派到不同農場，又要如何記錄？
這些都是實際執行一定會碰到的問題。
如果改成由農會統一申請，問題又完全不同。
農會如果成為法律上的雇主，就不能只說自己是「平台」。
工資誰發？住宿誰提供？工時誰管理？保險誰負擔？休假誰安排？發生勞資爭議誰處理？沒有工作期間的成本誰承擔？
這些都是雇主必須面對的事情。
如果改由仲介公司或專業人力機構承擔，又要先解決它在法律上的身分，以及是否能夠成為雇主、再依法將人力調度到不同農場等問題。
所以我認為討論「平台」以前，至少要先回答五件事情：
誰申請？誰聘僱？憑什麼派？誰指揮？出了事情誰負責？
平台只是工具，不是法律身分。
電腦可以媒合工作，卻不能替任何人承擔雇主責任。
二、農業不是「甲閒乙忙」這麼簡單
統籌平台最容易讓人產生一個想像：
甲農場現在沒有工作，就把人調給正在農忙的乙農場。
理論上很好。
問題是，農業具有高度季節性，而且同一地區、相近作物的農忙時間往往相近。
農忙時可能大家一起缺人；農閒時又可能大家一起不缺人。
所以真正的情況很可能是：
平常100個人太多，採收季300個人又不夠。
平台可以重新分配既有的人力，卻不能憑空創造尖峰人力。
因此農業人力制度真正要處理的，不只是「人怎麼流動」，而是：
尖峰人力從哪裡來？低峰時多出來的人又由誰承擔？
三、人派到了，不代表他就會做
台灣農業不是單純的體力工作。
許多農產品具有高度專業性，每一個農戶也可能累積自己的栽培與管理 know-how。
種稻是一種專業，果樹是一種專業，蔬菜、水產養殖又完全不同。
即使同樣是水果，疏果、套袋、成熟度判斷、採收與搬運，也都有不同技巧。
不能假設一名外籍勞工今天種稻，明天採草莓，後天摘柑橘，下星期又去養大閘蟹，而且樣樣立即上手。
這就像家庭看護工或家庭幫傭。
剛進入一個家庭時，連煮飯、生活習慣、照護方式都需要雇主不厭其煩地教導，經過幾個月磨合才能逐漸熟悉。
農業何嘗不是如此？
如果農民最忙的時候，平台派來10個完全不熟悉工作的人，農民還得另外找人教。
等到終於教會，農忙可能都結束了。
因此真正的農業人力平台，不能只有「人數資料庫」，還必須有「技能資料庫」。
農業缺的不是一雙手，而是在對的時間，把會做這件事情的人送到對的地方。
四、雇主會挑工人，工人也會挑雇主
這又是政策設計最容易忽略的人性。
100名移工，不可能能力完全一樣。
手腳快、學得快、配合度高的，大家搶著要；反應比較慢、工作效率比較差的，可能沒有人要。
但是反過來也一樣。
工人會挑雇主，也會挑工作。
比較輕鬆、乾淨、環境好的工作，大家都想去；比較辛苦、骯髒、危險的工作，如果薪水差不多，誰願意去？
所以平台真正最難處理的，不是「有人要時怎麼派」，而是：
沒有人要的工人怎麼辦？沒有人願意做的工作又怎麼辦？
一名移工只想做水果採收，但是果園認為他動作太慢；平台另外安排較辛苦的工作，他又不願意接受。
農民不能被強迫使用一個不適任的人，移工也不能被任意要求從事不適合或不合法的工作。
平台可以媒合，卻不能消除勞動市場的雙向選擇。
五、真正困難的不是農忙有人要，而是農閒誰養？
這就進入整套制度最現實的問題——錢。
本國臨時工今天沒有工作，可以回自己的家。
外籍勞工已經被引進台灣，他每天都要生活。
要吃、要住，也涉及持續存在的聘僱及管理成本。
如果平台有100名移工，今天只有60名派得出去，另外40名怎麼辦？
誰供住宿？
誰負責生活管理？
誰負擔依法應有的薪資及其他成本？
不能農忙時大家搶著要，農閒時突然大家都說：
「他不是我的人。」
所以統籌平台真正最難解決的，可能不是「缺工」，而是待工。
六、調派不是一句話，交通本身就是一套制度
農場不像工廠，固定在同一個工作場所。
今天在甲農場，明天到乙農場，後天可能又要到幾十公里外的山區。
誰接送？
農會？
原雇主？
實際使用的農民？
仲介公司？
還是另外委託交通業者？
車輛、司機、油料、保險、維修，全部都是成本。
而農業工作往往清晨就要開始，可能四、五點就必須出發。
碰到天候變化，農場臨時取消工作，車輛、人員已經安排，成本又由誰吸收？
所以「調派」兩個字看起來很簡單，真正落地卻是一套交通、人力與財務管理系統。
七、交通不只是錢，更牽涉職災與傷亡責任
這裡還有一個更嚴重、不能等到出事才討論的問題。
假設一名原本由甲農民聘僱的移工，透過平台被調派到30公里外的乙農場。
清晨搭乘平台安排的車輛前往乙農場途中發生重大車禍，造成數名移工重傷甚至死亡。
責任算誰的？
誰是雇主？
誰安排交通？
車輛是誰提供？
司機受僱於誰？
這段移動究竟屬於什麼性質？
涉及職業災害時如何認定？相關保險、雇主責任與民事損害賠償如何處理？
如果車是原雇主派的、乙農場來接的、農會提供的、仲介安排的，甚至委託第三方交通公司，每一種情況的責任結構都可能不同。
既然「跨農場流動」是這套制度刻意創造出來的運作方式，交通風險就不能當成個人自己的事情。
人可以從甲農場派到乙農場，但從甲到乙的那一段路，不能成為法律責任的真空地帶。
這些責任必須在制度建立以前就先講清楚。
八、合法平台還必須替每一個人建立「工時帳戶」
另外還有工時問題。
甲農場今天只使用這名移工一天，會認為：
「我才叫他工作8小時。」
可是這名移工昨天可能在乙農場、前天在丙農場。
法律上的工時與休息安排不能因為換了一個農場，就重新歸零。
因此，真正的統籌平台還必須知道：
這名移工這星期工作多少時間？
哪一天休息？
有沒有加班？
相關工資如何計算？
誰負責支付？
尤其農業最麻煩的是，農產品不會按照行事曆成熟。
水果熟了就是要採；颱風來以前就是要搶收。
但是合法平台不能因為農忙，就忽略依法應有的工時與休息制度。
因此「派工系統」背後還必須是一套完整的工時管理系統。
九、派到別人農場以後，被叫去做違法工作，誰負責？
這也是非常現實的風險。
假設平台合法媒合一名移工到乙農場採水果。
結果當天下雨，乙農場主人說：
「今天不能採水果，你去幫我整理家裡。」
甚至叫他去自己的商店搬貨，或者再轉給朋友使用。
誰知道？
誰查核？
誰負責？
原雇主可能說：「我不知道乙叫他做什麼。」
農會說：「我只是提供平台。」
仲介說：「我只是服務。」
實際使用的人又說：「他不是我正式聘僱的。」
最後如果每個人都有權使用這名移工，出了問題卻沒有一個人願意完整承擔責任，這套制度創造的就不是彈性，而是責任真空。
因此任何調派制度都必須建立一個非常清楚的原則：
誰實際指揮，誰就必須對自己的指揮行為承擔相應責任；誰依法負有管理監督義務，也必須承擔相應責任。
不能只有使用權，沒有責任。
十、誰來處理這一大堆行政工作？
這又回到一個非常實務的問題。
假設每次跨農場調派都要依法確認資格、工作場所、工作內容、派工期間、工時紀錄甚至相關程序。
誰做？
農民自己做嗎？
許多農民連日常農務都忙不完，能不能負擔大量外籍人力行政工作？
叫農會做？
那農會就必須建立外籍人力法規、聘僱管理、工時、住宿、交通、翻譯、勞資爭議等專業能力。
叫仲介公司做？
仲介公司增加大量派工、文件、追蹤、異動、交通、住宿及突發事件處理工作，誰支付新增的服務成本？
如果增加一大堆工作，卻沒有合理服務報酬，為什麼有人願意承擔？
所以「農會提供一個平台」真正容易的，可能只是建立網站。
真正繁瑣、真正需要專業、每天都要有人處理的事情，仍然沒有回答由誰負責。
十一、所有問題最後都會回到「一名合法移工真正要多少錢？」
這才是整個平台能不能生存的關鍵。
很多人看到外籍勞工，只看到帳面工資。
但是一名合法農業移工的真正成本，絕對不只是月薪。
還包括住宿、生活管理、依法應負擔的保險及相關成本、交通、司機、翻譯、行政、訓練、媒合、工時管理、休假安排、待工空窗、備援人力，以及各種突發事件處理。
所以真正應該計算的，不是：
一名移工月薪多少？
而是：
一名合法農業移工全年留在這套制度裡，平均總成本究竟是多少？
帳面工資可能只有兩萬九千多元，但是所有成本全部攤進去以後，真正成本有可能大幅提高。
究竟是多少，政府應該建立完整財務模型，把每一筆成本攤開來試算。
因為最後一定有人買單。
如果最後合法平台一天的人力成本高到農民根本負擔不起，平台設計得再漂亮也沒有用。
十二、真正最大的競爭者，是地下黑工市場
這就回到我一直強調的問題。
為什麼台灣地下黑工市場一直存在？
因為非法市場與合法市場的成本結構完全不同。
非法雇主今天缺人，可能只要談：
「一天多少錢？」
人來、工作、付錢。
移工住哪裡、沒有工作時吃什麼、待工期間怎麼辦，可能都不由這名臨時使用他的非法雇主負擔。
部分合法雇主依法必須承擔的成本，也可能因非法聘僱而被規避。
因此很可能出現一個非常荒謬的現象：
合法移工表面工資比較低，但是總使用成本反而比較高；地下黑工表面日薪比較高，非法雇主真正付出的總成本卻可能更低。
這才是地下市場真正的競爭優勢。
更麻煩的是，合法平台把人從國外引進、訓練、教會農業技能，等到他手腳愈來愈快，地下市場再用更高的現金收入把他挖走。
平台如果又讓他頻繁接觸不同農場、工頭與同鄉，接觸地下市場的機會反而增加。
最後可能形成最荒謬的結果：
合法制度負責招募、引進、訓練、住宿與管理；地下市場負責把最好用的人挖走。
那移工失聯以後，責任又算誰的？
這同樣必須納入平台設計。
十三、真正要問的，是一連串「誰」
所以，如果真的要研究農業移工統籌制度，我認為至少要先回答：
誰申請？
誰聘僱？
誰付薪？
誰提供住宿？
誰訓練？
誰派工？
誰辦理必要的行政程序？
誰接送？
誰負擔交通？
誰管理工時與休假？
誰承擔待工成本？
誰監督實際工作內容？
誰處理勞資爭議？
誰負責職災？
誰承擔交通事故責任？
誰對違法指揮負責？
誰負責失聯？
這些「誰」不是故意刁難政策。
恰恰相反，這些全部都是政策真正落地以後，每一天都會發生的事情。
回答得出來，才叫制度。
回答不出來，「統籌平台」仍然只是一個值得研究的概念。
結語：真正要統籌的不是人，而是「人背後所有的責任」
講了這麼多，我仍然認為「農業移工統籌」值得研究。
因為台灣確實應該思考：面對高度季節性的農業，是否可以建立比現在更有彈性的人力制度。
但是我們真正需要的，恐怕不是一個簡單的「派工網站」。
而是一套完整的：
農業移工共同聘僱與專業人力調度制度。
這套制度必須做到兩件事情。
一方面，降低合法制度不必要的僵化與行政成本，讓農民真正缺人的時候，可以快速、合法、合理而且負擔得起地取得適合的人力。
另一方面，也必須提高非法聘僱、地下仲介及地下勞動市場的違法成本，不能讓「不用負擔合法成本」反而成為地下市場最大的競爭優勢。
否則，我們就是要求守法的農民，把薪資、住宿、交通、保險、休假、管理、待工及所有合法成本全部扛在肩上，再去和一個規避這些成本的地下市場競爭。
這當然很困難。
所以真正的政策問題，不是：
「如何把一名移工從甲農場派到乙農場？」
而應該是：
如何讓這名移工從甲到乙的整個過程，都有人負責？
誰是他的雇主，有人負責。
今天在哪裡工作，有人負責。
做什麼工作，有人負責。
薪水、住宿、工時，有人負責。
坐誰的車，有人負責。
途中出了事故，有人負責。
到了農場被要求從事違法工作，有人負責。
沒有工作時，有人負責。
最後如果失聯，也能清楚知道責任與管理鏈在哪裡。
這才是真正的統籌。
因此，我認為農業移工制度未來真正應該遵守一個非常簡單的原則：
增加多少流動彈性，就必須增加多少責任追蹤機制。
人可以流動，責任不能流失；平台可以媒合，責任不能外包到最後沒有人負責。
如果能把這些問題全部設計清楚，我支持研究農業移工更彈性的聘僱與調度制度。
但如果只是建立一個平台，把甲的工人媒合給乙，再把後面的法律、薪資、住宿、交通、職災、失聯與管理問題留給別人處理，那麼這不叫統籌。
真正的統籌，不只是把「人」統籌起來，而是把人背後的權利、成本與責任，一起統籌起來。
這才是台灣農業移工制度真正值得改革的方向。
(中華民國就業服務商業同業公會全國聯合會榮譽理事長/黃杲傑)
（文章僅代表作者觀點，不代表Newtalk新聞立場。）
