顏愛靜

 


時光飛逝,不想從民國九十六年擔任區域計畫委員會委員迄今,已逾三年半,在即將「畢業」之際,驀然回首,制度變革緩慢,社會衝擊猶存;儘管開發必要性與區位適宜性是審議的重點,但重大建設凌駕一切、土地徵收浮濫、審議制度缺漏等課題,還是無可避免地發生了。


以中科三期后里園區七星農場基地開發計畫為例,其面積總計111公頃,全數是台糖農場土地,但在用地編定上卻屬非都市土地之「特定目的事業用地」,向來不被視為「優良農地」,而得以「優先入選」科學園區預定地,於設置隔離綠帶不必像特定農業區一般需至少達30公尺。又因建廠後工業廢水排入牛稠坑溪,嚴重影響當地灌溉用水,可能會污染農地壤質,加上空污量大,導致居民罹癌率攀升,不論對農民或農地都是一大傷害。


此案於今年年初被最高行政法院撤消環評結論。后里農民及環保團體、法界人士認為,最高法院判決環評無效後,依環評法第14條規定,環評書未經認可前不得為開發許可,許可者無效,因而強烈要求中科三期停工,但環保署卻拒不下令停工,引發后里農民及環保團體強烈不滿。


而開發單位友達光電的股東,也不滿政府對該開發案舉棋不定,於此壓力下,為了讓進駐廠商友達順利量產,行政院、國科會與環保署、中科管理局等部會密商後,僅承認「環評被撤銷」,但因「曾做過環評」、「考量廠商利益及信賴保護」、「撤銷涉及經濟發展」、「對促進就業等整體公益之影響」,仍不顧民眾意見及輿論,決議不撤銷行政處分,故中科三期不必停工,力主繼續開發。


再者,被指定為「國家重大開發案」的中科四期,位於彰化二林,佔地636公頃,投入1.2兆開發經費、聲稱每年可創造9千億營業額、3萬個就業機會的開發案,是政府眼中拼經濟的救命仙丹。


然而,開發區內八成土地為台糖農地,其他二成也是農地,甚至有一成四是私有地,而周邊全是特定農業區,為「稻米產銷專區」,農業區外則是台灣重要沿海養殖區域,北岸是永興、王功及漢寶等三大養殖區,其外圍是從芳苑到鹿港綿延數十公里的蚵仔園。


惟進駐廠商將為興建光電、半導體,或面板廠,幾乎全為耗水產業,然該地區卻位在水資源匱乏以及地層下陷地區,因此供水合理性、供水是否影響鄰近農業用水、廢水對養殖業、國土計畫的區位選擇等衝擊,都是重大的爭議點。


由此兩案件顯見,國家基於發展全國經濟產業之目標,尤其著重於工業、科技業,使國家重大建設、國家重大開發凌駕一切。為興辦重大開發或建設事業,政府可依「區域計畫法」第十三條規定,隨時檢討變更區域計畫,並辦理分區變更。


惟按「區域計畫法」第十五條之二規定,開發案需符合相當條件,方可取得開發許可,包括於國土利用係屬適當而合理者、不違反各級政府土地利用或環境保護計畫者、對環境保護、自然保育及災害防止為妥適規劃者、與水源供應…等公共設施及公用設備服務能相互配合者、取得開發地區土地及建築物權利證明文件者。


據此,「中科四期擴建需求及遴選作業說明」明列選址區位條件為:參據並符合國土計畫、國土復育策略方案、區域計畫(含通盤檢討草案)等上位計畫以為適宜供作科學工業園區區位之指導原則。然而,經過評選指標與各項權重的賦予後,重要指標為開發潛力(22.08%)與開發執行(29.17%),外加綜合評分(20%),而此區位條件成為眾多指標之一,所謂上位計畫的「指導」性幾乎蕩然無存,且使上述規定中「不違反各級政府土地利用或環境保護計畫者」的條款僅是原則性宣示,未獲落實。


此外,該說明亦設有選址環境條件:避免位於嚴重地層下陷區、經辦竣農地重劃之特定農業區等。但是,經過評選指標後,此重要指標並未被納入,因而即使彰化二林位於地層下陷地區,周邊為特定農業區,仍被選為中科四期的預定地,並使上述規定中「於國土利用係屬適當而合理者」、「對環境保護、自然保育及災害防止為妥適規劃者」的條款僅是形同虛設,毫無功效。


雖然,於該案審議時,多數專家委員(五位)具名表決反對核發該案許可,但有一位先行離席,主席不允代為投票,筆者乃要求必須將其反對意見列入會議記錄;然因超過半數的委員屬於行政機關的代表,或格於銜命而來未便表達反對之意,終使該案成為「通過」核發許可,徒增憾事一樁!


另外,政府為興辦重大開發或建設事業,動輒按土地徵收條例第三條,以「公益需要」為名,浮濫徵收私有土地,或依據第四條規定,採取區段徵收方式,以較快速、有效率地取得需用地。然而,何謂「公益需要」?政府擁有詮釋的權利,多基於經濟發展予以考量,以經濟統計數據如創造多少就業機會、多少生產價值等,定義「公共利益」,而忽略土地開發對社會、環境等層面的衝擊,如前述中科園區倘若開發,將造成農地消失、農業多功能流失、地層下陷、環境污染、危害人體健康、生物滅絕、動植物棲息地消失、周邊居民生活不便或心理恐懼、農民及漁民失業等,這些社會成本或環境成本並未自經濟的公共利益中予以扣除,以致開發案屢遭周邊居民嚴重反抗。


另外,政府常未依第十條規定於申請事業計畫許可前辦理公聽會或說明會,更遑論按照行政程序法第一百六十四條規定辦理公開及聽證程序;即使宣稱依第十一條規定於徵收前與土地所有權人協議價購,也只是虛晃一招,直接「堅定地」表明終將走向徵收土地一途。而徵收土地之補償地價往往過低,即使按照公告現值加成,但仍和市價差距大,有些區段徵收的案例更聲稱是農業區變更使用漲價利益大而無須加成補償給領錢者,這樣的作法居民即使無法接受,仍被強行徵收,有違社會公平正義原則。


況且,政府不斷釋出農地,供工業區開發使用,其中不乏生產力高的優良農地,如中科三期、四期基地,而濫用土地徵收權,變更大量優良農地,實不符當今因應氣候變遷、節能減碳的政策需求。再者,依農業發展條例第十條規定,農地要變更為非農地,應以不影響農業生產環境之完整為原則,且須經主管機關同意。但是,由前述中科案例中,可知其開發嚴重破壞農業生產環境,然為農業主管機關的農委會,竟未能事先組成小組加以審理,並在區委會審議時挺身保護農地,而中科管理局僅以尊重縣府意見為擋箭牌,實不足取。


以上約略可見區域計畫的開發許可制,其中存在許多可供政府或土地開發者操作的空間,當國家對經濟公共利益的重視遠超過社會與環境的公共成本時,我們的國土將不斷地走向開發之途,尤其是30公頃以下非都開發案授權地方政府審核後,情況恐將愈為彰顯,何況開發許可核發後,又欠缺追蹤考核有否按計畫使用之管控制度,如此路徑相依的結果,國土保育恐將名存實亡!


當下一個氣候變遷帶來劇烈的極型氣候的考驗時,我們有否足夠的應變能力振衰起蔽?
 

(註 : 本文作者為政大地政系教授、台灣農村陣線成員,本文原先發表在政大地政系發行的「地政學訊」。)

 


參考資料:
1.          環境資訊中心電子報,2010.4.12,中科三期后里農民怒吼 我要進去開會!
http://e-info.org.tw/node/53730
2.          台灣立報,2010.3.1,燒冥紙釘草人難動搖中科工程,
http://www.lihpao.com/news/in_p1.php?art_id=38368
3.          公視我們的島,2009.7.13,中科四期‧風暴從這裏開始,
http://www.dfun.com.tw/?p=13571
4.          台灣立報,2009.5.18,中科四期開發急 聽證權益全不理,
http://gaea-choas.blogspot.com/2009/05/blog-post_18.html
5.          台灣立報,2009.5.12,中科四期之爭地危機,
http://gaea-choas.blogspot.com/2009/05/blog-post_9379.html
6.          廖本全,2009.11.11,吞食土地的野蠻遊戲,台灣生態學會電子報第259期,
http://ecology.org.tw/enews/enews259.htm
7.          徐世榮,2009.11.13,政府浮濫徵收民地,刊於自由時報,
http://sjhsu51545.blogspot.com/2009/11/blog-post.html
 

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