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新版財劃法到底有什麼問題？ 修法重點十分鐘究極簡明版！
2025.07.21 | 20:32
財劃法是什麼？為什麼過去都不修法？財劃法的全名是《財政收支劃分法》，其用途在於如何分配給到中央及地方的財政收入，以及相關的業務與事權該如何分配，各項收入包括稅收、獨佔及專賣收入、工程受益費、罰款及賠償、規費、信託管理收入、財產收入…等。財劃法還需搭配《地方制度法》，規範地方組織體系及其運作關係，才組成從中央到地方政府這套複雜行政機器的基礎運作模式。今年修法前，其實財劃法已經超過25年未修。1999年配合修憲與精省將原屬於省政府的財源、事權移撥中央政府負責，並相應地將中央、地方之間的財源分配比例由60%、40%調整為75%、25%，讓中央政府擁有較多財源。就如同曾擔任省長的宋楚瑜在2024年6月9日表示：「中央把很多原省政府的資源納入，權責工作卻未接下，這導致後續非常多的後遺症。因此這次的修法的關鍵不是中央與地方如何分錢，而是要把責任和開銷結合在一起，全國一致性費用就由中央出錢。舉例而言，警消的相關開銷原本是全額由省政府負擔，但凍省後，很多財務包袱變成地方政府自己要負擔。另外，教師退休金、薪資等教育支出，即便到了現在也是地方最大負擔之一。」自2002年起，就不斷有不分黨派的立委與黨團提交財劃法的修法版本，卻都因為朝野意見不合，而始終止步於立法院大門。過去最接近實施的修法版本，是2002年時任台北市長馬英九委託國民黨團所提出的草案，此草案開宗明義就指出1999年行政院規劃財劃法時「未真正解決地方財政短絀的困境」，故提案預計讓中央政府額外釋出1,500億元的統籌分配稅款，並建議其中1,000億元由一般性補助款移撥，其他500億元由中央另行調度。最終，行政院長游錫堃提覆議成功，一切回歸原點。此後雖然立法院提案修法的版本此起彼落，卻都同樣無法送出立法院的大門。這次的財劃法為什麼會引起這麼大的爭議？財劃法到底修了什麼？本次修法的歷程有嚴重的程序問題。2024年11月6日，立法院財政委員會排審財劃法時，會議還沒有開始，藍綠就爆發嚴重衝突。但財委會本週輪值會議主席、國民黨立委陳玉珍在開會後三分鐘，混亂中宣布財劃法修法審查完竣送出委員會，並宣告散會。高雄市長陳其邁為了參與討論也撥冗來到現場，卻連發言的機會都沒有。陳其邁出席表示，今天來「我才知道被騙了」。12月20日，院會排審財劃法、憲訴法與選罷法，國民黨及民眾黨亟欲在當日三讀這三個法案。院會爆發激烈的暴力衝突，最終仍完成二、三讀程序，三大爭議法案通過。由上述可知，財劃法屬於我國重大資源分配變革的法規範，卻未經過實質討論、審查與影響評估，不僅不同黨派的立委未有共識，就連事主——中央及地方政府也未能發表意見。接著我們具體來看新版財劃法究竟影響哪些財政分配。首先是第8條，這條是中央與地方政府分配稅收的公式，這次修法讓地方政府可以拿到的統籌分配款遠大於應盡義務。根據前省長宋楚瑜的說法，他認為將責任與開銷結合在一起，也就是財源配合精省後的事權劃分，將中央、地方的分配比例由60%、40%調整為75%、25%，才能有效解決精省後遺症。然而，新法版本卻將98.5%的營業稅（扣除1.5%為稽徵經費及統一發票獎金）作為分配給地方縣市的統籌分配款（修法前為40%，增加了58.5%）。營業稅是國稅，照理來說其收入應為中央政府運用，此修法卻將營業稅實質上變成地方政府的小金庫。以113年營業稅為例，營業稅收入為6,237億元，修法前中央政府約可收入3,742億，修法後卻只剩93.5億，也只能作為稽徵經費跟統一發票的獎金。簡言之，除了法定義務支出之外，所有錢都進到了地方政府的口袋。其次，第12條規範何種稅為地方稅收，在民國88年制定的財劃法中，僅有土地增值稅需繳納20%給中央，再由中央分配給非六都縣市。這麼做的目的很單純，所謂土地增值稅，就是當土地所有權人出售土地或房屋時（移轉），須繳交因「獲得土地自然漲價的利益者」所徵收的稅。可想而知，熱門的房市標的基本上落在六都的都會地區，因此若將土地增值稅全數歸給地方政府，將造成區域發展落差的狀況。而本次修法在第12條最大的變革就在於不再將20%土地增值稅作為統籌分配款平衡區域發展，而是全數歸由地方政府自行運用。以113年土地增值稅為例，全國總收入為893億，其中六都就佔了727.6億，約81.4%，可見各縣市土地及房屋價值增長落差之巨大。那為什麼國民黨要這樣修？根據立法院公報紀錄，國民黨黨團本條的修法理由為：「考量土地增值稅為地方稅，且為地方政府努力施政後之成果，收入應回歸各地方政府」，顯然國民黨並不將區域發展及資源的落差放在眼裡。再次，第16-1條是各縣市間統籌分配款的比例，新法也改變了分配第8條所定款項的權重比例。過去的分配公式——《中央統籌分配稅款分配辦法》保障六都拿61.76%的統籌分配稅款，其餘16縣市拿24%，但新法改寫這個公式，讓直轄市和13縣市（不含離島）以同樣指標分配90.5%，其中最顯著的改變是將「人口數及所得能力」佔比從20%上調到45%、「轄區內各類營利事業營業額平均值百分比」佔比從50%調降到30%、「土地面積」從20%調降到10%、新增「房屋稅、地價稅、土地增值稅收入成長率」佔比10%。這意味著人口數越多、土地越貴、增值越多的直轄市和縣市可以分配到越高的款項，而幅員遼闊、產業較不發達、土地較不值錢的直轄市和縣市分配到的卻越低，這將進一步擴大城鄉差距。同樣糟糕的是，由於新法將分配公式直接訂定在母法裡，未來若因應國際局勢、氣候變遷、戰爭風險、區域平衡等重大國政因素而想改變分配方式，就必須再次修法，等同鎖喉全國財政分配與調整空間。再者，儘管財政分配大幅變動，事權與責任卻未因此做出任何調整。照理來說，拿多少錢就該做多少事，但是在此次修法卻完全看不到有任何法定義務或業務權責因此被轉移給地方政府，中央政府仍需負擔原有的財政支出與行政職責。舉例而言，健保、長照、育兒津貼、勞保基金、農損基金、興建社宅、國防軍備、災損台電搶修、勞工育嬰留職停薪津貼加給補助…等全由中央政府支出的項目未見重新配置權責，反而可能因為財源轉移而導致中央政府必須採取減量、裁員與限縮等措施，變相削弱全國衛福、國防、內政、災防等關鍵能力，地方政府卻完全不需負擔任何相應責任。此外，因為沒有法定支出義務，也就沒有法律和機制可制衡、可監督地方政府如何花用多出來的這一大筆錢。還有，本法並未訂定日出條款、缺乏緩衝期，總統公布後三日就會馬上實施。這代表如果財劃法在三讀後的當下隨即送出，在會計年度已開始的狀況下執行，導致該年度的帳目一部分得按舊制計算，另一部分須按新制處理。台大法律學系專長稅法的教授柯格鐘指出，「我必須要講，這會搞死一堆人、在算那個帳。」他認為，這完全是沒有實質產出，沒有意義的事情。 最後，國民黨黨團的第30條修法理由，僅這樣說明一句：「強化補助制度規範，明訂本次財劃法修正施行後，中央政府給予地方政府之一般性補助款金額，不得少於修正施行前一年度之預算編列數」。先是搬空國庫，再要求補助款不得減少，不僅未說明法律內容為何如此訂定，對於為什麼中央政府還要再給地方政府這麼多補助，也沒有給所有納稅人一個合理的交代。 財劃法修法違背社會大眾導正「精省後遺症」的期許由此可知，本次的修法只不過是以相反的形式重蹈1999年的覆徹，甚至是有過之而無不及。本次《財政收支劃分法》修法雖背負著台灣社會想要解決「精省」後中央未承接責任、地方背負包袱的問題，卻加深爭議的極化。檢視修法歷程，不僅倉促、暴力、粗糙，還將3,742億元的營業稅、727億的土地增值稅全劃給地方，卻未同步調整事權與責任，不只形同癱瘓中央政府，更讓地方坐擁財源卻無相應義務。此外，未來若面對國際、區域或社會新挑戰，僵化的分配公式將鎖死調整空間，削弱財政彈性。社會大眾期待修法能糾正過去精省遺留的混亂，把「錢與責」綁在一起，卻換來了一場沒有制度設計、沒有監督機制的財源大挪移，不僅違背人民期待，也埋下更深的後患。
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