陳羅 | 關於作者 | Newtalk新聞

日前，筆者受邀前往立法院討論綠地相關修法事宜，與中央部門相關對話，不由得心生感嘆台灣對於綠地的概念，法規上跟不上趨勢，而官員們的心態卻停留在二十年前公園綠地自治﹍。 什麼是綠地？綠地是什麼呢？根據世界衛生組織（ＷＨＯ）對綠地的定義是「有任何植被覆蓋的城市土地」，這個答案在維基百科就可以見到，它可能是最普及而廣義的定義。 一樣的問題，問任何人，可能得到跟植被相關的不同答案：不管是家附近的那座山，還是某某農地上的果樹，貌似都可以是綠地。 一樣的問題，但在台灣法規狹義的定義下，政府機關可能會回覆：「就是公園裡面的樹木植被才叫綠地」——是因為台灣綠地的"管理"是基於地方自治影響（我們稍後再談）。 一樣的問題，問中華民國的法律，很意外的，無解。中華民國的法律，有綠地的規劃、有綠地的占比要求、有綠地的自治範圍，但「就是沒有」綠地的定義，好像這個定義，全國人民都應該知道得理所當然。可見法律是不是要在法律中「重新定義綠地」？綠地在中華民國的任何一部法律，很難被廣泛提及，最頻繁的，是《都市計畫法》，它認定綠地是公共設施，但也沒有明確的定義。引述一位官員如此評述《都市計畫法》的綠地：「如果綠地我們都要定義，那裏面很多名詞是不是都要定義？這會讓這個法變得很複雜，難以應用。」 無論你是否認同，依舊無法改變——中華民國法律，「無法定義」綠地的殘酷事實。 荒誕的綠地政策而台灣現在的綠地政策，就是一起「沒有定義的自治笑話」。 還是一樣，如果你去問中央政府機關的「綠地政策」，他們多半會回覆你：「公有綠地是屬於地方自治，中央沒有辦法管轄。」 事實真的是這樣嗎？根據「地方制度法」第三章《自治條例》中的第二節「自治事項」：第十八條（直轄市自治事項）、第十九條（縣市自治事項）、第六項「關於都市計畫及營建」有記載：公園綠地之設立與管理。 換句話說，台灣的綠地在中華民國的法律規範上，就只有公園綠地可以被地方自治。其他就沒有了！ 無論是學校、美術館、圖書館，人行道、高速公路、水堤，任何你想的到可能是公有地景觀植栽、樹木涵蓋的設施用地，上述類型的綠地、景觀植栽，對民眾的重要性不亞於公園綠地，一樣有降溫遮蔭、城市美化、降噪紓壓的功能，對民眾生活無不舉足輕重。 但除非有被政府機關登記用作公園，不然很遺憾，不列入自治。 自治規範影響施政效能這成為縣市政府在綠地管理上的一個很大盲點。原因就是除了公園綠地，其他的綠地都不能自治。那就沒有辦法自治了嗎？還是可以有的，就是用繞的！實務上就是把綠地變成「該地的附屬物」在該類用地的管理自治條例，再加上綠地條款．讓地方議會審過。好比圖書館，就變成「圖書館的公有財產」，在地方圖書館自治條例新增其政策。這會導致什麼結果？就是每個公有地業種不一樣，就要盡可能地修自治條例。有的業種可能本身中央法就很完整，該設施本身不需要自治條例。就為了綠地，新增一個自治條例，特別訂綠地條款，但是其他的條例都是中央法規照搬的，這方式把所有地方綠地去做有效管理都難，光是建立法規的部分，每一個設施都要有自治條例，再加綠地條款，拿到議會審議，想到就很耗日費時，行政效率之低，可想而知。 上述情形，會讓地方政府拖延修法的要件，甚至等到發生重大社會事件才會去改動，像是台北市中山北路因褐根病，導致樹倒壓死機車駕駛的意外……《台北市行道樹管理自治條例》於今年（民國113年）五月才重新修法，但上次修法已是12年前之久。(上圖：台北市中山北路一段的行道樹突然倒塌，砸到行經的騎士。圖／北市警局提供) 那能不能把該縣市的綠地歸納做一個「綠地自治條例」？不行，回到中華民國的《地方制度法》的自治事項，只有「公園綠地」！而且還是「地方的」公園綠地。也就是說，今天把《地方制度法》改為只要綠地都要地方自治，那還是只有地方的綠地，國有地，那就像是被放逐的難民一樣，沒有任何法治管理的標準。 綠地可以自治嗎？然而，我們的中央官員在面對綠地，還是一如既往地說：綠地是地方自治。筆者向立委、中央主管機關陳情三次，即使《地方制度法》規定不一樣，都是這個答案，都很自以為全部都是自治的！而《地方制度法》僅將公園綠地納入自治，始自民國85年（西元1996年）公園綠地草案的定義，到民國89年將公園綠地改為地方自治，並納入《地方制度法》之自治事項。 有的官員提到的時候．還因此沾沾自喜地告訴筆者：「如果中央去制定標準，就變成什麼都要管或是中央能制定的標準有限，鞭長莫及。」 有的官員還自顧自地舉例說：『從自治改成委任，為綠地管理定法規，那是不是樹被砍了都要找「內政部」？都要找「林業署」？』 所以中央政府制定的任何法律，都是中央機關處裡個案嗎？委任難道不是中央訂法規標準，地方有裁量執行權，只有在地方對法條有爭議的時候，會回函詢問中央的解釋，但是執行還是地方處理嗎？ 中央法律規範要多詳細？全國的法規，必然是各縣市「最基本的核心價值」去統一標準，自治條例跟中央法規也不是零和概念，制定了中央法規，地方覺得不足、莫及還是可以訂立自治條例補充，何來鞭長莫及？ 於是，必然有人會反問：為什麼不靠地方自治條例規範就好？綠地養護是需要樹木、園藝、景觀設計三者專業，皆須國家認證之專業職能，豈可只用地方自治？醫療行為可以沒有醫療法，讓地方去自治嗎？營造可以沒有營造法，讓地方去自治嗎？你能接受台北市的醫療品質跟台南市不一樣，就因為自治法令不一樣，沒有全國統一的法規？ 如果綠地法規只用自治條例，中央法律沒有法源規範，連定義都沒有：可想而知，這樣的自治條例規範程度有限，尤其是行政罰緩與強制行法令會有諸多保留，無非有社會事件才會重新修法。 看到這裡，一想到官員們在會議上的發言：實在令人啼笑皆非。 結論：永續經營v.s食古不化近年來，台灣的產官學界皆提倡ESG：目的讓環境保護與企業責任結合，去做永續發展的連結。但筆者有不同想法，無論企業還是個人，若做不到將環境保護的概念，帶到生活中實際應用：例如節能減碳，就會想到隨手關燈、文件電子化（不用紙本），更難以達到永續發展。相對來說，一個國家若要倡導ESG，與其到各學校、機關辦各種研討推廣，用過時的法源定義去高談闊論；不如把政策聚焦在人民對環境保護的生活需求做改變，更能相得益彰地達到永續發展的願景。