歷經一年半高難度的機密談判，以及加拿大與阿根廷裔天主教教宗方濟穿梭斡旋之下，美國總統歐巴馬與半世紀世仇古巴總統勞爾卡斯楚同意以交換囚犯打破外交僵局，美國同意釋放三名古巴囚犯，古巴釋放美國公民格勞斯與一名情報員，兩國元首表達將進行恢復邦交的協商。
美、古關係解凍對兩國政府、人民、乃至區域與國際都是歷史性事件，對甫歷經期中選舉大敗、瀕臨跛鴨的歐巴馬而言，這是繼日前徑自宣布改革移民法案以及訪問北京時與中國國家主席習近平簽署氣候變遷共同聲明之後，另一項引發未來白宮與共和黨掌控多數國會對立的重要政策宣示。
但若檢視歐巴馬上任以來揭櫫的美國外交政策走向，本即著重在一反前任小布希政府推動的單邊主義，進而強調與周邊與各區域國家改善關係，透過外交協商對話解決紛爭，開創「交往的新紀元」(a new era of engagement)。此一較為重視「巧實力」(smart power)而非軍事力量等「硬實力」(hard power)的外交作為自然引發不同批評，咸認過於軟弱。事實上此一政策走向也亦非無往不利，在朝鮮半島、以巴衝突、烏克蘭危機、伊朗事件以及「亞太再平衡」戰略上都面臨若干挑戰。
也因此在美、古復交如此重大的外交政策轉向上，歐巴馬此時宣布的動機與時機，縱使國際社會多所讚揚，國內在野勢力共和黨則猛烈批判，輿論也認為歐巴馬係為留下總統外交政績，甚至在兩年後卸任前親自訪問哈瓦那，為卸任前的外交巡禮做準備。但歐巴馬如法炮製先前宣布移民法案的方式，趕在下任國會開議前宣布此一政策，繞過新國會，遊走在憲法灰色地帶，讓此一宣布預先埋下未來白宮與共和黨主導下國會兩黨鬥爭的引信。
根據美國法律，美國對古巴實施超過50年的禁運政策必須國會同意才能廢除，但歐巴馬運用總統職權擴大美、古經貿關係、計劃重開大使館之舉，再次惹火共和黨。共和黨重量級議員除了批評歐巴馬以換囚之名行復交之實喪失外交利益，更無視卡斯楚兄弟長年在古巴違反人權與限制自由的紀錄，認為此舉無疑是「壓迫政權的勝利」，救了年老力衰、風中殘燭的卡斯楚兄弟。
從談判結果雙方各自獲利角度分析，華府的確未能獲得明顯立即的好處。幾年前美國與緬甸軍政府談判時至少要到釋放反對派領袖翁山蘇姬與開展政治改革的讓步，才解除對緬甸的經濟制裁。歐巴馬的政治盤算當然有累積外交政績考量，另一方面也是了解卡斯楚兄弟日落西山、垂垂老矣，運用他還在任時做出此一帶有濃厚經貿利益的外交和解訴求，縱使共和黨膝蓋反應跳腳生氣，但符合多數國際期待，也算準古巴市場有助美國企業投資，共和黨過於反彈反而可能得罪這些企業。
由此觀之，這場精心策畫多時的外交佈局，並非跛鴨總統的垂死掙扎，而是諸多條件配合下的外交成果，對歐巴馬的加分多於減分。
台灣看似與這場美、古世仇握手和解的戲碼無關，但必須提防歐巴馬如此外交決策的思維會否用於增進美國和中國關係。一個月前的北京之旅，歐巴馬和習近平簽署包括延長中國民眾訪美簽證時限、減碳氣候變遷承諾、科技資訊交流以及軍事互信機制等協議。明年習近平回訪華府，預期會進一步深化美中關係的架構。若習近平藉此搬出台灣問題要求歐巴馬讓步，屆時急於留下更多外交政績的歐巴馬會否買單，台灣利益是否因此受損，恐怕才是台灣政治領導人應未雨綢繆的事情。
作者：劉世忠（新台灣國策智庫執行長）
（圖片來源：達志影像/路透社）
