廖美 | 關於記者 | Newtalk新聞

2000年8月中，五歲的克莉絲汀跟媽媽、10位親友在新墨西哥州卡爾茲伯的佩克斯河邊露營、釣魚，享受夏末愉悅的戶外活動。200公尺外，El Paso公司的瓦斯管線突然爆破，6人當場被華氏1200度高溫燒死，另外燒傷的6人進入河裡避火。150公尺高的熊熊烈焰，在他們頭上奔竄近一小時，消防人員才抵達；其中一人燒傷嚴重，痛不欲生，乞求被槍殺。 當營救人員欲將克莉絲汀送醫，她哭著不肯離開媽媽。媽媽要克莉絲汀別怕，保證她會受到好的照顧。克莉絲汀因燒傷面積過大，很快在醫院過世；她的媽媽和4位親友也因重傷，陸續死亡。克莉絲汀媽媽的允諾，不只期待女兒受到照顧，也預設政府對國民生活安全的保障。她並不知道，聯邦政府並沒有立法要求業主檢查管線，也沒有明確的管線安全法案。這12個人不是第一批受難者，他們也不是最後一批。 就在前一年，一個夏日清朗的午後，位在華盛頓州貝林漢市郊，惠特康瀑布公園邊的汽油管爆炸，洩出二十多萬加侖汽油，繼而炙烈燃燒，造成3人死亡，其中兩人是十歲孩子。這個晴天霹靂，讓社區居民意識到，看似祥和的居家環境，隱藏著不定時炸彈，也發現政府沒有立法規範管線，促使他們成立草根的「安全貝林漢」組織，鼓吹管線安全的監督與立法。 事後調查，Olympic公司忽視警告訊息，兩名操作僱員因此擔負刑責入獄。洩油事件讓管線公司付出一億八千多萬美元代價，除賠償受害者、環境重建經費、徹底維修管線開支，也包括一筆數目相對比較小、但很有意義的款項。地區法院判罰廠商捐出四百萬美元成立信託基金，「安全貝林漢」藉此推動「管線安全信託」組織，後來發展在監督管線安全和倡議立法上，最有影響力的民間組織。災難帶來昂貴代價，但人們也從災難中助長經驗傳承。 比較令人訝異的是，美國每天傳輸各種石油、天然氣和化工材料的管線，多年來因意外造成生命財產損失和環境污染頗可觀，卻不見相關監督法案出爐。其中最大原因，在石油和天然氣工業對國會的影響，他們的遊說實力常排在前五名，積極阻止訂立不利業者的法律。前述兩個事件，讓倡議管線安全立法高漲，國會才「順應輿情」，開始草擬。 雖然關涉「氣體」管線的法案早於1968年訂立，1976年做了修訂，又於1979年把「液體」管線加入，接著在1988、1992和1996年，有繁瑣不一的相關法案，但都不涉及要求業者固定安全檢查，政府也沒有監督的對口組織。每次意外發生，隸屬運輸部的國家運輸安全委員會（NTSB，一個獨立組織），可以啟動調查；環保局（EPA）則幫災民追究肇事業者在刑事和民事的責任；但沒有防範未然的監督單位。 到2002年，聯邦政府終於通過《管線安全促進法》，有比較嚴格的規範標準，也於2004年成立監督部門——「管線與危險材料安全管理局」（PHMSA），督導跨州管線的安全。全美約有400多萬公里管線，成員不到兩百名的PHMSA如何勝任？因法案規定管線腐蝕達一定數值，須向政府報備，PHMSA也倚賴業主自行偵測，再依規定要求於180天內修復，但規定很有彈性，業主用各種理由推延，修復比例只佔15-20%。甚至有出事管線，一直沒有進行大幅檢修。從2006年至今，PHMSA 記載了3599件造成受傷、死亡和財物損失的意外，只有1526件被糾正，其餘則不了了之。批評者認為PHMSA 太懶散，常被業主左右，習於模擬兩可的作為。 涉及克莉絲汀的爆炸事件，對受害者賠償在兩年內陸續定案。這個事件是美國根據法律，第一個透過司法訴訟（前後長達七年），判定業主應投入八千六百萬美元進行管線全面更新，同時支付一千五百多萬美元的民事罰款。 因2002年的法案執行範疇不明確，種下日後每逢意外，就有修法呼籲，差不多兩年一修，但國會遊說生態依舊，無法產生強而有力的規範。 改革的契機，總在等待更大的災難。 2010年7月下旬，在密西根州西南方一個擁有七千多住民的小城馬歇爾，發生Enbridge公司管線洩出一百萬加侖油污到社區和卡拉馬祖河，河面漆黑綿延六十公里。這個傾洩，讓主管機關猛然醒覺，他們對輸送物質的了解多麼有限。由於法案沒規定業主申報輸送詳細內容，加上業主避重就輕，整整花了一星期，才弄懂洩出的是「稀釋瀝青」（dilbit）。根據過往經驗，本來預估一個月可完成清理，結果花了兩年。「瀝青」是石油市場裡最髒、最黏的產品，由於黏性大，需要加入化學液體稀釋，才能加壓輸送。清理過程，除河面浮油、河底油砂，還有含苯（有致癌性）的化學物質。據聯邦政府環保局從1970年累積處理的8400件漏油事件，從沒看過「稀釋瀝青」。 儘管在規模上，這次事件屬美國「岸上漏油」史上最大，確因同年BP公司在墨西哥灣「離岸」鑽油平台爆燃，前後歷時87天，全美關注都擺在墨西哥灣，使這個瀝青事件被多數美國人忽略。最新發展是，經過三年多考量，Enbridge公司決定把從密西根州到印第安納州的管線全部更新，造價19億美元，由於換了粗管線，每日輸送容量增多一倍。雖然洩油沒有造成傷亡，但讓150戶家庭遷離社區，重建他方，誠如居民所言：“生命在一夜間轉變了！” 瀝青事件同年9月，加州聖布魯諾出現瓦斯氣爆，造成8人死亡，幾十人受傷，毀壞38間郊區獨棟房。至今四年，距離舊金山二十公里的這個社區，還沒恢復平常。法院審理案件，發現PG&E公司不但沒配合NTSB調查，還刻意誤導，除妨礙司法公正，也犯了27項聯邦法律重罪，對其罰款10億美元；加上受害家屬控告求償和加州政府要求的25億民事罰款，總計罰款和賠償可達40億美元。 2010年這兩起事件，導致2011年底頒布新的《管線安全法》，法案精髓在監查與防弊，要求業主於管線特定段、進入工廠或一般住宅，要裝置安全閥，一旦發生意外，可從遠端控制自動關閉。立法授權PHMSA在兩年期間研究執行細則，再交國會於一年內審核，決定是否通過（最後也可能不通過）。因此，最快要到2015年，這個更進步的法案才有機會付諸施行。 雖然管線業主持續在國會遊說，美國相對進步的法案，畢竟在不斷付出慘痛代價中，換新面貌，更具保障。另外，在處理救災、受害補償和災後重建，中央和地方可說合作無間，加上特定災變後，成立的民間組織，如「管線安全信託」，對經驗傳承很有貢獻。 研究美國對死傷的賠償發現，在死亡部分，如以現在標準衡量，平均每人理賠五億七千萬台幣。這也說明，儘管長期以來，美國對管線安全的法案規範不明，業主相對上很重視安全，只怕意外發生，就將損失慘重。 人命無價。在出事後，不管肇事業主或政府，如能以廉價賠償打發，面對災難和救災，置放重點是否有所不同？假定，是的，只能假定——畢竟美國與台灣社會發展階段不同，平均國民所得也不同——假定比照美國賠償金額，再經平均所得調整，台灣對死亡的賠償應是一人兩億九千萬。若是如此巨額賠償，請問面臨災害，業者與政府最先想到救人，還是規避責任？ 作者：廖美（目前任職紐約布魯克學院商業與政府研究中心） 編按：本文係徵求作者同意轉載，原文已刊登於《新新聞》1432 期，頁37-39 (圖:中央社)