行政院5月23日宣布將成立「台日海洋事務合作對話機制」，積極促進各項海洋事務的合作。5月24日指出，將以對話、合作處理沖之鳥漁權爭議。外交部長5月25日更表示，政府預定7月底前與日方就海洋事務展開談判，且有信心漁權會更好。至於台灣漁民目前在沖之鳥周遭海域捕魚，日方對此是理解的。最好的方式是透過協商來處理，對於沖之鳥的地位，5月23日已表示「不採取法律上的特定立場」。行政院發言人5月24日並澄清，我方尊重「聯合國大陸礁層界限委員會（CLCS）」的決定，在決定未出爐前，政府在法律上沒有特定的立場。

能與日本就海洋事務展開對話，本身可說就是一個突破，值得肯定。各位應該記得就相鄰海域的漁業問題，在日本實施排他性經濟海域後，有將近20年的時間無法解決，對話屢次破局，直到2014年5月台日所簽訂的漁業協定。過去我們常聽高層說，這是台灣倡議擱置爭議求同存異的成果。現在政府更迭，反對黨不妨也放寬心胸，肯定現在的突破也是基於過去的基礎上，共同迎向新局。

即使如此，要把局勢看清楚，還是有一些背景要補充，也才能計算一下代價。

沖之鳥海域只有漁業利益？

當下朝野一面大談「公海」或「專屬經濟海域」概念，又很努力的將沖之鳥海域問題塑造成漁業爭議，矢言保護台灣漁民的利益。希望這不是受限於視野，也希望行政院說「對話機制的議題，除漁業合作外，也包括環境保護、科學研究、海上緊急救難等雙方同意的各項海洋合作議題」是真的。

海域的問題，絕對不只限於漁場，不然美中之間不會就軍艦在南海的通行，或在中國沿岸專屬經濟海域的偵蒐活動，吵得不可開交。即使就遙遠孤懸在西太平洋的沖之鳥海域，也有海域控制、戰略地位、與區域安全的議題。只看到漁業利益，甚至一心只想到達成漁業協議，就太偏狹了。

漁民的生計，當然是重要的。但不要忘了，即使沖之鳥海域不在日本的排他性經濟海域，也還是在區域性漁業組織WCPFC的範圍內，而台日，甚至其他捕魚國家如中韓，都是會員。更何況，如果各位了解台灣「漁民」偏佈三大洋，以及國際輿論或國際組織相關對話中，對台灣海洋漁業的看法，就會清楚知道對台灣漁業永續經營的最大威脅，絕對不是來自於「確保漁場」這個單一議題，也會知道「漁民在那裡，護漁就在那裡」，根本就是不可能的任務。

聯合國會決定沖之鳥的法律地位？

我不知道行政院口中「尊重聯合國大陸礁層界限委員會（CLCS）未來所作成的決定」，到底是什麼意思。日本2008年向CLCS所提的外部大陸礁層提案，的確運用了沖之鳥作為劃定200浬界限，再分別往北、往東與往南主張三塊超越200浬的外部大陸礁層（見圖）。CLCS於2012年4月19日作成建議，認為往東朝南硫磺島的一塊（MIT）與往北位於四國海盆的一塊（SKB），符合海洋法公約第76條外部大陸礁層的要件。而對於由沖之鳥200浬線往南，南九州-帛琉海脊的一塊（KPR），CLCS 認為在中國與韓國所提出的反對意見未獲解決之前，無法對相關外部大陸礁層作出任何建議。除此以外，日本在CLCS沒有其他的提案。在可預見的未來，不會對相關海域有另外的決定。

如果行政院口中「CLCS將出爐的決定」，指的是審議過程中的國家實踐，就要了解一下上述CLCS就KPR「不作決定」的精彩背景。CLCS是由地質學、地球物理學或水文學專家所組成的科學與技術機構，負責審查沿岸國所提出外部大陸礁層的事證資料，審查是否符合海洋法公約第76條中複雜的外部大陸礁層的要件。CLCS 並不審酌法律問題，其決定並不影響相向或相鄰國家間的海域劃界。 CLCS 的程序規則中也明訂，在沿岸國之申請案有領土或海域爭端的情形，除非經所有爭端國之事前同意，CLCS應不予審酌相關申請案。

但擺脫不了海域爭端，是CLCS的宿命。在審查日本提案時，中國與韓國都提出照會，主張依據公約第121條，沖之鳥不能主張12浬以外的權利，而認為CLCS不應審酌依據沖之鳥所作的主張。問題是沖之鳥周圍並無中國、韓國或台灣的領土，那麼就法論法，沖之鳥是否涉及「領土或海域爭端」？就此，中國進而主張沖之鳥侵奪了公海和國際海底區域，仍應排除不審。反觀與沖之鳥延伸海域有可能產生重疊者，一為帛琉，二為美國（北馬里亞納群島），兩國則都致函表示只要不影響未來的劃界，不反對CLCS審酌日本的提案。

經過幾回合的激烈交鋒，CLCS在最後一刻，僅對沖之鳥以南的KPR不予審酌，對以北的兩區域則通過建議。為什麼將不予審酌的部分限縮於KPR？報告中沒有說明，據推測原因應是以北的兩區域周圍多少都還有日本的海域或大陸礁層；KPR則單純依賴沖之鳥，爭議最大。

此後，中國方面主張CLCS已經「否定」了沖之鳥的島嶼地位，日本則主張該地位已獲「肯認」。這些說法對嗎？這些都只是說詞，因為CLCS無權也無意就此作出權威性的認定。同樣的，行政院的說法，若不是不明背景，就是故意託辭美麗的「國際認定」，作為解套。

各位想想，連菲律賓大動作提出7個島礁請仲裁庭認定，經過律師仔細辯論，仲裁法官認真審酌，都遭遇中國拒絕，揚言不遵守判決，更何況CLCS的科學家？如果事事都有「聯合國的決定」，世界早就太平了。台灣對於沖之鳥的法律地位，還是要有自己的立場。

妥協的可能性？

外交部長信心滿滿的說，未來漁民在沖之鳥的權益，只會更好。也有人說台日就釣魚台周圍水域都能達成漁業協議了，沖之鳥因為不涉主權爭議，只會更單純。對於這些說法，真的要致上無限的祝福。

台日在沖之鳥水域的漁權，是否有妥協空間？目前看來不大。問題正因為對沖之鳥沒有主權爭議，而周圍也沒有台灣的領土。釣魚台的情形則不同：雙方都主張領土主權，也主張隨之而來的海域，在僵持不下的情形，雙方決定只談漁權，同時不危及各自的主權與海域主張。

沖之鳥周圍要讓台灣漁民自由進入的可能方案，一是日本放棄其排他性經濟海域的主張。這不太可能，因為違反其長久以來的辛苦經略，包括取得美國與帛琉的默許，而且，還涉及日本國內法律的變動，以及台灣以外，其他國家船艦的進出。

若日本仍然必須維持其排他性經濟海域的主張，最可能的方案是透過與台灣政府或民間的安排，讓台灣漁民進入捕魚。但這樣的「入漁模式」，是建立在承認日本的排他性管轄權的前提要件之下的，進入作業不但必須取得日本的許可，也必須接受其管理，包括配額與作業模式。實際上，這等於台灣承認了日本就沖之鳥擁有200浬的經濟海域。

第三種方案，則是透過區域性漁業組織內的安排。但這種安排即使存在，也需要非常大的創意，與各方的善意。

不論如何，台灣必須就此問題，審視自己過去在漁業組織內的立場，並把視野擴大到漁業以外，採取一條符合自己最大利益的路。即使採取立場必須在某個程度上惹惱日本，也不需要對外急著示好，對內編織美麗願景。國際間有衝突，才有妥協。

除非，在島礁與海域地位問題上，寄語國際採取不同的定性，是為了更進一步的妥協，預作準備。

我彷彿聽到…

新政府是要為大家解決問題的，不是嗎？就讓我輕揮衣袖，過百島千礁，優雅的轉個身吧？

作者：宋承恩（牛津大學博士候選人，曾參與對外談判）